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主题 : 新时代干部监督的实践形态与创新发展
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新时代干部监督的实践形态与创新发展

干部监督是马克思主义执政党建设的重要内容,是党增强自身战斗力、生命力和长期执政能力的保障,其重点和根本是权力监督。党所担负的历史使命和政治任务要求党在任何时期,都始终把干部监督作为党的建设和党的事业发展的重要内容和根本保障。 [(Z(8{3i  
一、干部监督的历史脉络与时代要求 1LS1 ZY  
重视干部监督是马克思主义政党的基本特征,是用铁的纪律来确保党的组织和干部行为符合党的价值和主张的重要实践过程。早在1847年,《共产主义者同盟章程》规定:中央委员会是全党的最高权力执行机关,向代表大会负责并报告工作。章程彰显了党的中央委员会必须接受党代表大会这一最高权力机关监督的核心要义、基本价值。  I\_2=mL  
中国共产党从诞生的那一刻起就把铁的纪律严的监督作为党的生命来维护。党的一大纲领第十条规定:党员人数多时,“可以派他们到其他地区去工作,但是一定要受地方执行委员会的最严格的监督”。第十二条规定:“地方委员会的财务、活动和政策,应受中央执行委员会的监督”。此后,五大党章设立监察委员会专章,规定“在全国代表大会及省代表大会选举产生中央及省监察委员会”,并具体规范、监督党内权力运行。第六十四条规定,中央及省委员会,不得取消中央及省监察委员会之决议;但中央及省监察委员会之决议,必须得中央及省委员会之同意,方能生效及执行。这一规定阐明了马克思主义政党权力监督的必然性及监督机制运行的基本原则。六大党章则删去“监察委员会”一章,干部监察工作改由各级党委直接行使。九大党章、十大党章取消了监察委员会,一定意义上突出了人民群众对党员干部的监督。取消党内监督机构,直接导致党的建设发生偏差,并使得干部监督陷入非制度化状态。应该说,党章关于监察委员会的废立,反映了我们党对加强自身监督这一带有根本性全局性问题认识上的变化。如何不运用群众运动而依靠党自身的努力来解决党的问题,监督党的干部,成为政党现代化演进中带有基础性方向性的原则问题。 py\:u5QS  
改革开放后,党内监督体制进一步完善和发展。十一大党章第十三条规定设立党的纪律检查委员会,十二大党章恢复“党的纪律检查机关”专章。规定党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。党的十四大指出:“党内监督的实质是党从人民利益出发,按照从严治党的要求进行的自我约束和自我完善。”十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确:“必须从制度上把加强党内监督和加强人民监督结合起来,对权力实行有效的监督。”十九大报告指出,要健全依法决策机制,构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。各级领导干部要增强民主意识,发扬民主作风,接受人民监督,当好人民公仆。强调基层党组织要“监督党的组织和干部”;强调要坚持惩前毖后、治病救人,运用监督执纪“四种形态”,抓早抓小、防微杜渐;强调“让党员、干部知敬畏、存戒惧、守底线,习惯在受监督和约束的环境中工作生活”。首先,这意味着干部监督首先是把维护人民当家作主地位、坚持以人民为中心思想作为根本原则,把严明党的政治纪律政治规矩放在首位,突出权力监督;其次,党内监督是全面从严治党目标得以实现的重要内容和途径,是党自身的政治监督和推动生产发展的经济监督有机统一的监督形态;再次,组织结构科学、功能完善的党内监督是有效跳出“历史周期率”的治本之策;最后,将党内监督和人民监督相结合。这一中国特色社会主义监督实践,既彰显中国共产党自我革命精神,又阐明党的干部监督的内生动力,从而较好厘清了一些人对党的自我监督能力的误解和曲解。改革开放尤其是十八大以来党的监督、干部监督的实践创新对增强党的全面领导能力,锻造开放、先进的现代化政党发挥了重要作用。 T5T%[Gv  
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二、干部监督的实践形态和重要作用 _ZavY<6  
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党在中央苏区执政初探、延安局部执政和1949年以来全面执政中,始终强调健全干部监督制度。新中国成立后,毛泽东反复强调:“无论任何人,犯了错误都要检讨,都要受党的监督,受各级党委的领导,这是完成党的任务的主要条件。”由于中国共产党是要在一穷二白的条件下推动生产发展、解决社会矛盾的,必须通过党组织深入基层,组织、动员社会并领导各族人民通过无私奉献实现社会主义生产资料的最初积累。同时,为解决发展中物质严重匮乏的问题,党必须通过权威配置资源的强大能力保证资源和财富有效投入到社会主义事业发展最为关键的领域。这一发展实践使中国共产党在较短时间里将整个社会组织起来,将生产力要素中劳动者、土地资源的禀赋发挥到极致,推动了中国特色社会主义事业的发展。在这个过程中,我们党历史形成了独特的权力运行逻辑,培养了数以千万计的国家管理人才和专业技术人才。为保证国家建设的社会主义方向,保证人民当家作主的权利,避免党的干部脱离群众,我们党在新中国成立伊始就把领导干部置于群众运动的汪洋大海中让人民去监督,并且在较长一段时间里,干部监督主要是通过干部审查、整党整风活动等展开。改革开放后,我们党努力寻求不经过群众运动式监督而依靠党自身的组织运行、依靠制度来加强干部监督,管住权力。干部监督的组织形式更加多样,组织能力进一步增强;制度体系更加健全,监督实践更加科学。 :I7qw0?  
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党在长期执政的过程中,逐步形成了生产落后条件下党的全面领导和干部有效行使权力的政治形态,形成干部监督的有效机制和路径。全面深化改革中,如何提高党的长期执政能力,解决新时代社会基本矛盾,引导干部自觉抵制商品交换原则对党内生活的侵蚀,是当前和今后一个时期干部监督的重要内容。2016年修订的《中国共产党党内监督条例》规定:“党内监督必须加强对党组织主要负责人和关键岗位领导干部的监督。”党建视野中的干部监督是指党的组织等行为主体基于党的主张和政治任务的实现要求,以及保证党员干部思想行动符合党的价值目标而进行的标准规范、纪律约束和检查督促的过程。不同时期干部监督内容随着党的任务、面临形势的变化有所调整,总体上包含以下四方面。一是政治思想监督,即对领导干部坚定理想信念,自觉加强思想武装,维护党中央权威和党的集中统一领导,落实党的政治路线,坚定政治立场、政治原则、政治方向、政治道路进行监督。强调把对党忠诚、为党分忧、为党尽职、为民造福作为根本政治担当。二是用权上的监督,对领导干部公平公正使用党和人民赋予的权力进行监督,防范以权谋私、贪污腐败,确保权力运行的规范性、科学性。三是作风上的监督,着力解决党内存在的“四风”突出问题,防止领导干部脱离群众,当官做老爷。四是履职尽责能力的监督。即对党员、干部适应岗位要求,服务人民群众的能力进行考核评价,既反对慢作为、不作为,也反对乱作为。通过干部监督规范权力运行,维护党性党风党纪,落实党的宗旨和党的基本理论基本路线基本方略,保障党的领导党的团结等。党内监督条例提出了党内监督8个方面的内容,涵盖领导干部履职尽职的要求,是干部监督处于核心地位的重点内容。从监督主体看,干部监督可以分为党内监督和党外监督,包括党的代表大会监督、党员和党组织的监督、专责机构的监督,以及群众监督、党派监督、法律监督、舆论监督,等等。1957年邓小平指出,所谓监督来自三个方面:第一是党内的监督;第二是群众的监督;第三是民主党派和无党派民主人士的监督。(《邓小平文选》第1卷,人民出版社1994年版,第270—271页)在党领导中国特色社会主义事业发展的历史进程中,党内监督居于首要位置,体现着党的自我革命精神和现代化水平。此外,按照层级划分为组织自上而下的监督以及同级监督、下级监督。按照作用形态划分,可以分为组织推动的监督和制度推动的监督。干部监督过程体现了党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力和要求,体现了党的民主与纪律的有机统一,体现了对权力的约束和对先进性纯洁性的维护。
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三、干部监督存在的不足和面临的挑战 35-FD{  
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40年改革开放取得卓越成就,得益于党长期努力解决政治监督、纪律监督薄弱,监督制度权威不足,操作性较差等问题,强调要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。实践表明,什么时候党的干部监督科学有效,党的事业就健康发展;什么时候干部监督出现问题,党的事业发展就遭遇困难和顿挫。 >>J!|  
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转型时期权力运行结构、党的领导体制工作机制的变革,使干部监督在较长一段时间内出现机制性缺陷和落实困境。一是物质匮乏时期权力配置资源的不平衡。二是转型时期出现的制度真空、制度要素不匹配造成权力监管失位。信息不匹配、技术的不确定性以及制度运行低效,又容易造成头痛医头、治标不治本的问题。三是干部党性教育特别是理想信念、党章党纪教育存在诸多不足,基层党校功能难以发挥。四是党的建设缺失,专责机关监管机制未理顺,致使腐败现象在一定程度上迅速蔓延并侵蚀党的肌体。 H'EBe;ccM  
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从实践上看,过去较长时间内,党的监督机制的闭环没有形成,惩治与监督的衔接不够;专责机关的职能界定不清、权威不足;各类监督制度要么阙如,要么叠床架屋,量大面广但纪法衔接不够,运行乏力;反腐败力量分散,监督合力尚未形成,党对反腐败统一领导有待加强。总体而言,党的各级纪律检查机关职能、权力界定是比较清晰的,但在很长时间里运行界限比较模糊,相关的监督权不完整,监督能力和动力有待提升,亟须通过党的领导体制改革推动党和国家监督体系完善。 S!}pL8OE  
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从原有监督形态看,上级监督是干部监督中最具约束力的监督,但很多时候上下级组织契合不够,权力下沉不足,对领导干部生活圈、朋友圈的制度规定不健全,监管不到位,造成“看得见的管不着,管得着的看不见”。加之责权关系不对等,一些地方上下级之间存在庇护关系。党内存在的“七个有之”政治隐患多有存在。平级监督、下级监督因为制度化参与不足,极易出现效能衰减。适应全面从严治党要求的先进监督文化有待健全和完善。作为党内政治生态的重要组成部分,一方面,从严治党需要进行铁面无私的监督;另一方面,党员干部的监督意识,依法行使监督权力的意识,以及自觉接受监督的意识都有待提高。 ~ C_2D?  
/s:akLBaD  
不少党员干部在熟人社会里不敢、不愿开展监督。特别是纪法不分情况下,领导干部违纪违法的界限模糊,其结果是干部监督失位、缺位、错位现象多发,干部监督制度权威难以有效确立。“下不为例”的例外管理频频发生。从权力主体看,领导干部揽权不担责的问题在一定时期内较为突出,对“一把手”监督乏力问题久未解决。一些党员领导干部政治意识不强,忘记了自己是党的干部,忘记了自己对党的事业、党的纪律负有基本责任。在大是大非原则问题上搞变通、玩超脱,在作风问题上遮遮掩掩、不闻不问,对个人重大事项不报告、不说明。甚至一些干部对党领导的社会主义事业信心不足,理想信念缺失。干部监管上好干部和犯罪分子之间的广阔灰色地带监管缺失或者效率低下。一些行走在底线附近的干部极易因为缺乏咬耳扯袖、红脸出汗的提醒和警诫而滑向违纪乃至犯罪的深渊。监督实践中看重上级机关及领导权力,对广大党员的监督权利重视不够,保障不足。这在一定程度上降低了党员对干部权力监督的意愿,以及由此带来的对党的事业的责任心下降。这些现象极大破坏了党的风气,污染了党的政治生态。
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四、干部监督的理念创新和发展理路 x/<. ?[A  
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改革开放以来,我们党逐步完善了保障肌体健康、政党现代化的制度体系,也形成了干部监督系统完善的思想理念、组织体系和活动形态。 ,O+7nByi[V  
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(一)顺应监督规律,创新监督理念。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央紧紧抓住“关键少数”,形成与新时代全面从严治党提高党的长期执政能力建设相适应的先进监督理念。党在践行宗旨、提升领导和服务水平的过程中,习近平总书记针对党内长期存在的权力监督乏力等诸多问题,旗帜鲜明阐述了“加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里”“信任不能代替监督”“有权必有责、有责要担当、失责必追究”“纪在法前纪严于法”的核心监督思想,坚持严管就是厚爱,反复强调领导干部要“习惯在有约束的环境里生活工作”,形成了“好干部”标准和领导干部“忠诚干净担当”的基本原则,完善了领导干部坚持高线严守底线的责任要求。 lo#,zd~  
U|QDV16f  
党的干部监督首先是基于以人民为中心的思想以及由此形成的长期执政能力建设要求来确立的。因而党内监督必然要和群众监督有机结合;权力监督的逻辑起点是对人民主体地位的尊重,是责权对等原则的体现。正是基于这一理念,我们党将监督延伸到扶贫攻坚的基础环节、关键领域,着力解决发生在群众身边的为官不为、乱作为、微腐败甚至小贪大腐的问题。 G~Sfpf  
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(二)落实监督责任,形成监督合力。首先,党委对全面从严治党负主体责任,纪委负监督责任,监委行使国家监察专责。强化“一把手”对正风肃纪和反腐败负总责的要求。其次,党员领导干部对全面从严治党都负有责任,要坚决摒弃认为干部监督是组织部门或者专责机关的事情、普通党员可以对党风不纯、党性不强等问题熟视无睹的观点。再次,领导干部要自觉接受监督。表现为对纪律的尊崇,对党和人民赋予的权力的敬畏,严格遵守党内政治生活。最后,落实监督执纪问责功能。动员千遍不如问责一次。监督不仅作为一种约束形态,也是一种处罚过程。苦口婆心的教育还需要严格执行的纪律。执纪机关需要深入研究干部履职尽责的实践情况,用足用好监督条例、纪律处分条例、问责条例等党内法规,努力将监督实践与维护保障群众监督权利有机结合,实现制度效能,确保责任落实,监督到位。 Ww~0k!8,t  
VGq]id{*$  
党和国家监督体系改革有效地调动全党、全社会的监督力量,形成强大的监督合力;建构了自上而下的监督、自下而上的监督和平级监督的监督网络体系,进一步健全和完善制度体系,维护制度权威,实现了干部监督的震慑和教育功能。在坚持打铁必须自身硬,建设好纪检监察铁军、确保铁面无私监督的同时,用好上级监督利器,完善同级监督和下级监督的政策、体制机制;完善党组织的议事规则,健全党委会的工作方法,维护健康的党内政治生活。 G Xl?Zg  
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(三)完善体制机制,维护监督权威。习近平总书记强调,我们要保证共产党长期执政、始终为人民谋利益,就必须加强自我监督、自我净化能力,在体制机制层面加大监督力度。十八大以来,党中央以八项规定作为突破口和动员令,通过解决“四风”突出问题高压反腐,从根本上解决党内存在的突出问题。纪委严格遵循党章,不断完善监督执纪问责的组织体系和制度,在从严治党中创造性地形成了监督执纪“四种形态”,丰富了党的监督理论和实践路径,也让领导干部清醒看到自身可能堕入违纪违法的现实压力,从而在思想、行动上更加谨慎、警醒,从而实现纪法约束有硬度、批评教育有力度、组织关怀有温度。与此同时,巡视制度的落实,派驻机制中派的权威和驻的优势的发挥,尤其是《监察法》的制定施行,是坚持和加强党对反腐败工作的领导,构建集中统一、权威高效的国家监察体系的必然要求。应该说,组建国家监察委员会与中央纪委合署办公,形成了监督公权力的高效组织体系和制度安排,提供了干部监督的动力机制,廓清了监督主体和监督客体、监督制度与监督实践的关系,为确立科学监督体系,解决干部先进性要求提供了重要的理论、价值与法理支撑;建构了党的长期执政能力建设极具创造力的空间和平台。 干部监督强调要把信任激励同严格监督结合起来。这种信任既包含对干部自觉的信任,也包括了对领导干部依法依规履行权力的规范性把握,即高线底线的边界清晰。领导干部对触碰红线底线高压线后果必须有清醒认识,拥有向高线努力的自觉,也有避免滑向底线的警觉和内省能力。干部监督的本质是要保障领导干部忠诚干净担当,更好地为党和人民做事,也意味着必然要进一步完善干部考核评价和选拔任用制度与机制,做到干部个人报告事项“凡提必核”、干部档案“凡提必审”、信访举报“凡提必查”、纪检监察机关意见“凡提必听”,以制度权威运行解决干部使用和监督“两张皮”问题。 2o/`8+eJu  
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(四)干部监督是与民主法治发展有机统一的实践过程。党内监督和党内民主是一体的,二者互为依托。民主既是监督的形式也是其内容。正如邓小平指出的,无论党内的监督和党外的监督,其关键在于发展党和国家的民主生活,发扬我们的传统作风。(《邓小平文选》第1卷,人民出版社1994年版,第215页)党内监督在组织形式、制度运行、程序落实等方面本身就是制度化、法治化的民主内容和实践过程,是充分调动党员、群众的积极性,健全和完善公权力的监督机制,确保党内监督科学化的过程。没有民主就没有监督,加强监督就是要保证权力在阳光下运行。为此要遵循党章宪法,实现权力运行与党纪党风的统合监督,即党的组织尤其是专责机关既要把握党员干部的“思想圈”“工作圈”,又要有能力监督其“社交圈”和“生活圈”,真正实现监督实践覆盖领导干部权力运行的全过程、政治活动的全领域。 = !X4j3Cv  
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十八大以来,党中央根据深刻变化的世情国情党情,将党在加强自身建设中形成的巡视工作作为党内监督的战略性制度安排,并首次在一届任期内实现巡视全覆盖。期间,中央巡视组开展12轮巡视,“共处理来信来访159万件次,与党员干部和群众谈话5.3万人次,发现各类突出问题8200余个”。2015年颁布、2017年修订完善的《中国共产党巡视工作条例》,十九大党章关于巡视、巡察工作的规定,为全面从严治党、加强干部监督提供重要制度规范、法理依据。在此基础上,制定完善了中央巡视工作五年规划,使党的这一监督形态以更加科学的制度形式固化和深化,锻造了新时代党的自我监督的锐利武器。巡视制度安排有效贯通党的建设尤其是党内政治生活的相关环节,让党员群众和领导干部都自觉把自己摆进党的事业中去,是党内监督和群众监督相结合的有效方式,极大拓展了党内民主空间,提升了党内民主建设质量和干部监督的效能。 |*5nr5c_L  
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(五)加强教育培训,提升思想政治水平。领导干部强化自我监督,自觉接受监督,敢于监督他人,这是新时代党员干部政治过硬、本领高强的重要表现形式,是党员干部对党忠诚的应有之义。通过有效的思想政治教育和业务能力训练,用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑,坚定理想信念;保障党的集中统一领导;培养干部法纪思维,提升监督能力,是干部教育需要加以解决的重要问题。当前,突出党员干部的专业能力和专业精神,需要加快改革干部教育培训机制,用足用好党校资源,完善党性教育平台。将党章党规、宪法法律作为党员干部教育的必修课。突出干部教育政治性与专业性相统一的特点,推进业务培训和党性教育有机融合,力避“两张皮”“客里空”现象。同时,自我学习能力是新时代领导干部的重要能力。当前亟须推进形成集中培训、专题教育和自我学习相结合的干部教育机制,培养党员干部的学习能力,推动学习和调查研究、学习和创造实践相结合。使学习成为生活方式,以增强党性修养,克服本领恐慌,提高作为监督者与被监督者的能力素质,打牢拒腐防变的思想防火墙。 CmOb+:4@K  
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(作者:中国纪检监察学院党委副书记、纪委书记,教授) `^kST><  
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(来源:《中国党政干部论坛》2018年第7期)
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