国家不
安全:危机中的
美国如何适应急速变化的世界
7+X:LA~U 
FZ!`B]]le, 书名：国家不安全：恐惧时代的美国领导地位
H
0+dV3 作者：[美]戴维·罗特科普夫 著
il|1a8M2~ 出版社：社会科学文献出版社
~ P~ 出版时间：2016年8月出版
M@ed>. 内容简介：
;};wq&b# “9·11”事件发生后，美国及其民众体会到近期历史上从未有过的脆弱感。他们面对着一系列挑战：伊拉克和阿富汗战争、金融危机、华盛顿面对
中国崛起的手足无措、网络战时代的到来。两位迥然不同的总统和他们的幕僚手忙脚乱地处理汹涌而至的新威胁。
z<H~ItX,n 或许你觉得自己了解这一切。但是在《国家不安全》一书中，戴维·罗特科普夫提供了观察这些隐蔽争斗和惊人胜利的全新视角，让读者看到，这些领导人面对美国最糟糕的处境，犯下了令人震惊的错误。罗特科普夫拥有极其深厚的人脉，从100 多位受访者那里获得了一手材料，而这些人正是塑造这个时代的关键人物。
HGm 3+ , 作者简介：
6qcO?U 戴维·罗特科普夫（David Rothkopf），“外交政策”集团首席执行官、主编，负责《外交政策》杂志、“外交政策”网站内容等。他还是卡内基国际和平基金会访问学者、加滕·罗特科普夫国际咨询公司总裁。他的代表作包括《权力组织：大公司与
政府间历史悠久的博弈及前景思考》、《超级精英：看6000人如何操控60亿人的世界》和《操纵世界的手：美国国家安全委员会内幕》。
,0x y\u 【试读连载】
JkW9 D)6 第十一章 下一任总统的挑战
a=M\MZK> 克服恐惧是智慧的开始。
;"(foY"L ——伯特兰·罗素
fRg`UI4w} 美国总统是世界上最孤独的工作。至少话是这样说的。如果在谷歌图片上搜索“美国总统”这几个字，奥巴马的图片就会出现。这是真的。
I%-
" |]$ 没有人能理解每任总统每一刻承受的巨大压力，或者他或她必须担起的责任。但是让白宫主人有所宽慰的是，没有一个总统能单独做好工作。
t]7&\ihZi~ 为了履行总统就任誓词中“维护、保护、防御”的责任，当代的每一位总统都要能
管理世界上最大、最复杂的机构（光美国国防部就是世界上最大的雇主，雇用了320万人）。他或她必须找出方法，发起、管理在美国政府、美国五十个州、各个城市、世界其他国家、国际组织以及大量私人机构、非国家行为体、个人之间的合作、交流和冲突。总统的工作更加令人苦恼的是，他或她还要面对美国3.15亿人民以及宾夕法尼亚大街难以管教、有时甚至脾气很坏的535名议员（更别提议员们的助手、媒体以及网上的批评者了）。
4`J H&))} 这就意味着，总统这份孤独工作的核心是极端复杂的合作工作。只有好的经理人和合作者才能成功。如果失败了，那是因为他们没能下放权力、和团队有效沟通、在必要时发挥领导力、以必要的开放心态倾听意见以及选择正确的合作对象。
iw*Nq,( 与世界其他地区打交道时，合作的工具就是国家安全委员会。这是美国总统在国际事务上获得辅佐的必要机制，总统也必须通过这一机制监督自己决定的落实情况。国安会成立于战后的1947年，富兰克林·罗斯福总统尽管担任“经理人”角色时有所欠缺，但也是一位成功的总统。国安会的成立是当时美国政府高层的共同愿望，期待在未来的危险时代，这一机制能够让事情变得更好。
afYc\-" 1947年的《国家安全法》规定了国安会的成员是总统的高级幕僚，同样也暗示应有职员来支持这一机构。结果这么多年以来，国安会的规模变化起起伏伏，总体是往更大的方向
发展，但其变化总是反映了总统的愿望。美国再也没有另外一个机构，它的规模、大小、角色、执行的细节都完全依赖于每一任总统。每一任总统的国安会都是他想要的，或是他值得拥有的。正如我们看到的那样，总统可以任意甚至是随意赋予或减小个人的权力。如果总统选择咨询一个低级别工作人员或是高级政治幕僚，而不是国家安全顾问或是国务卿，如果他在幕僚之间有偏好，就等于用自己的注意力改写了美国政府的组织章程；他可以只是偏了偏头，或只是在白宫南草坪上走一圈。因此，国安会的组织架构，它如何在美国各机构、美国与其他国家之间发挥作用，必须成为新总统的优先考虑，因为无论新总统是否故意这么做，他或她都将塑造、改变这一机构；无论是主动还是被动，他或她都需要管理国安会。
V&-~x^JK 在过去十年中，我们看到国安会机制的成功，国安会提供了国家运转所依赖的日常服务，但我们也看到国安会的运行不畅甚至失误，从根本上震动了世界，让大家对美国的世界地位质疑。我们看到了小布什政府竭力吸取第一任期的教训，也看到奥巴马政府没能汲取经验。我们看到高级官员对过去的教训置若罔闻，也看到他们和他们应当服务的机制对世界变局大感吃惊，对新生的通信技术、潜在的危机毫无准备。动荡残酷的世界对领导力提出需求，他们却毫无回应。
J7r|atSk 我们知道风险。因此，当新总统2017年1月宣誓就职并入主白宫时，这个人不仅有必要对如何使用国家安全机构有清楚的计划，还必须知道要如何改头换面。幸运的话，如果新总统能够听取建议，研究诸如此书中谈及的历史故事，那么将会在执政首年也就是这个机制建立70周年时找到应对挑战、重塑机制的最佳办法。正如70岁的事物或人一样，汲取历史精华、继续放眼未来、坚持与时俱进是取得成功的关键。
fS~;>n%R oc8:r 时机是一切
=Umw$+fJr 幸运的话，椭圆形办公室的新主人将不会面对以危机为主题的阶段。但事实上，每当美国国运暂时低迷时，衰落主义总会相伴而生。未来这一论调可能会减弱，但还会有其他我们已经讨论过的恐惧时代的心态表现。无论谁赢得大选都会依循各竞选人参选时的说法，对未来做出最乐观的描述。这就是近年来美国总统选举的运行方式。某位竞选人能赢是因为美国人相信他或她能终结小布什和奥巴马时代弥漫的不安情绪。正如选民
希望小布什能够结束克林顿执政末期的争议和分歧，希望奥巴马能够终结小布什造成的极化和国际上的挫折，某位竞选人能够胜选，总是因为他或她能够令人信服地证明自己比前任做得更出色。
^i:`Zf A# 幸运的话，选民将意识到，选择一位有国际事务经验的竞选人在现代世界至关重要。那些国际事务经验丰富的总统处理相关事务通常最有效率、最有创造力，典型的如艾森豪威尔、乔治·H.W.布什，甚至理查德·尼克松。接下来是那些有一定国际事务经验的人，他们能从错误中汲取教训，首先能想到的最佳例子就是比尔·克林顿。而那些没有国际事务经验的人几乎都会犯下重大错误。
(aD_zG=k5 下一任总统成功与否当然并不完全取决于总统的政策，还与当时美国国内的趋势和事件有关，与美国在世界的地位有关。
5:'hj$~|\1 从这方面看，相比小布什和贝拉克·奥巴马执政前，下一任总统可能会面对更好的一副牌。
B}PIRk@a1 2017年，美国仍将是地球上最富有、最强大的国家，美国的
经济会增长，继续从75年来最糟糕的经济危机中恢复过来。此外，美国作为地球上最富有、最强大的国家，其领先优势不只是一点点，而是很多。
8\{^|y9- 按照购买力平价计算，中国国内生产总值或许会超过美国，但是按人均算的话，美国在许多方面明显领先，比如自然资源，比如把资源转化为全球实力的能力，比如资本市场的活力和深度，比如私营行业、科学家、科技人才以及其他创新人员重振美国的能力。我们独一无二的国际联盟网络亦是如此，这份资产或许老旧，需要更新，但历史上任何大国都无法与其规模比肩。我们的体系尽管有缺陷，也有不公平之处，但自身就蕴含创新的种子。这就是为什么我们能比其他发达国家更快从经济危机中恢复。你或许不喜欢“不良资产救助计划”，但是当美国政府把美国金融界领袖召集在一起，借助能使用的资源做出艰难抉择，真可谓刮骨疗伤。
X]P:C Y 正是出于这些原因，大家还会期待美国扮演世界领导的角色，而美国还会继续从这个期待中得到无形的益处。在过去两任总统执政期间，我们见证了怀疑美国领导角色的时刻。没有一个国家可以像美国那样发挥领导作用，而且所有的大国行动前都会向美国求助。尽管令人不舒服，但最能衡量这一点的是，当只有美国能够承担领导角色而其却未能挺身而出时，我们可以明显感受到世界上许多人表达出失望之情。在美国入侵伊拉克的那段黑暗时刻，谁能料到几年之后，中东的亲密朋友会批评下一任总统做得太少，而不是做得太多？要保持平衡难于上青天，或许是不可能的。总会有批评之声。但没有任何一个国家会面对这样一种期待和负担，有时这是巨大的资产，有时又是巨大的债务。
C@th O 新形势的发展可能会支持美国复兴的论断。其中一项发展就是，我们逐渐认识到自己躲过了子弹，过去几年中安全度过了动荡。另一点就是，由于新能源的发现，美国可能成为世界领先的能源消费者以及生产者。仍然没有一个国家能像美国那样，在太空、天空、海洋以及陆地具备投射能力，此外美国还发展了新能力，通过新科技投射影响力。很多新科技都发源于美国本土，美国的科学家、公司、政府机构是世界当之无愧的行业领先者。比如说，网络领域主要由美国主宰，而世界的商务、政治、
教育、社会交往都是在网络上进行的。美国有世界最顶尖的高级教育体系，是3D打印、高端制造、生物科技等新一代科技的引领者。此外，美国还有巨大的地理优势。我们两个最近的邻居和贸易伙伴——墨西哥和加拿大都是和平、富裕的友邦。两个国家能源丰富、生产能力不断增强、生活水准不断提高，与美国保持紧密的关系。事实上，人口趋势也显示美国影响力会回升，根据预测，到2050年美国人口可能会达到4亿，且由于美国欢迎移民，美国人口比欧洲、日本、中国的人口要年轻。墨西哥人口将达到1.5亿，加拿大将达到4100万。此外，如果趋势不改变，中国人口可能会开始萎缩，而且中国人的平均年龄会比北美国家的人要大上几岁。当然，美国的四周就是“流动资产”——大西洋和太平洋。身在两洋之中，美国能让自己隔绝于世界上的很多问题。
xg)v 0y~ 出于上述原因，再加上美国很多潜在对手都有经济、社会、政治上的困难，甚至都面临巨大的转型挑战，有理由推测，美国在未来的几十年可以发挥一直以来的中心作用。为此，美国下一任甚至下下任的领导人一定要解决一系列挑战。过去几年发生的事情说明，在管理和发展美国国家安全和外交政策方面，仍有一些紧急的优先事项需要处理。
E<yW \ 正如十年前一样，要发现美国哪里能做得更好，线索就在身边——在过去十年的错误中吸取教训，在世界提供的其他线索里寻找灵感。其中值得关注的一点就是过程、机制的“缺口”或缺陷，通过研究小布什和奥巴马政府国家安全架构的作用及失灵，就可以得出教训。另一个值得关注的领域是与大趋势或新兴话题相关的智力、理念、政策不足。在一些特别薄弱的环节，这两个缺口可能会互相交叉影响。下一代美国国安会的管理者在重塑这个灵活的机制、重新思考美国国家安全和外交政策机制运作时，一定要将这两个缺陷牢记在心。
_YcA+3ZL 开始：知道哪些应保持不变
(SKVuR%Jj 既有的一些案例研究充分说明了小布什时期国安会架构的优点。诚然，这样说显然会让很多人震惊，因为不少人仍然用他在位头四五年犯下的大错来衡量他的整个总统任期。在小布什第一任期里，尽管国安会里都是兢兢业业、才华横溢的人，这一体系却断裂了，制定的政策以及后续的执行很糟糕，在美国现代史上都少有。
aN"DkUYZM 出现这些问题的原因，本书以及《美国国家安全委员会内幕》一书里都做了全面分析：“反应式”政策；意识形态驱动决策；无法实行连贯的政策过程；副总统和国防部部长叫停、隔绝了国务院等机构的不同意见；一些人绕过体系工作——开后门、忽视决定、将自己个人的建议递给总统；没有清晰、可问责的决策过程就做出重大政策决定，如解散伊拉克军队；总统经验不足；国家安全顾问太多时间直接服务于总统，而很少管理机制；在人事问题上犯了大错。
/yM:| `tT 接下来是第二任期。政府更换了一些关键岗位的官员，国安会调整了结构和方式，重新回到最佳状态，工作表现大大提升。国安会并不需要改头换面，只需要留意一些长期存在的准则。斯蒂芬·哈德利曾经研究指出，这些准则是布伦特·斯考克罗夫特的产物。大家都把斯考克罗夫特当作国家安全顾问的模范标杆。哈德利认为，国家安全顾问是一份幕僚工作，其重要性并不是成为发言人而与国务卿争权夺势，也不是在政策操作层面大放异彩，不必满世界穿梭处理重大协商。哈德利的管理哲学清楚无误，那就是应当作为诚实的掮客传递各方观点，赢得和维持内阁官员对自己的支持。尤其重要的是，哈德利不仅一开始深得总统信任，国务卿康多莉扎·赖斯之前担任哈德利副手时就和他关系密切、合作无间。随后，资深国家安全专家鲍勃·盖茨也加入了，盖茨曾担任布伦特·斯考克罗夫特的副国家安全顾问，他尊崇严格的决策流程，很快解决了拉姆斯菲尔德留下的问题。拉姆斯菲尔德这个人痞气十足，不受控制，常常会创造性地想出有趣的主意，但又会被自私自利的官僚思想所推翻。一个强势、尊崇决策流程的白宫办公厅主任也至关重要。大家通常会低估国安会和整个政府运行的重要性。在所有官员中，总统在树立政府文化方面几乎扮演最重要的角色。白宫团队继续吸纳人员，因为只有团队成员提升，整个团队才能更强。汉克·保尔森加入了团队，在他最熟悉的领域担任领导。保尔森不仅擅长应对金融危机，还熟悉中国事务，算得上是另一个加分点。保尔森、盖茨和赖斯都致力于管理好自己的机构，这是政府成功运作的又一条经验。
m1Y >Nj[f 最大的改变则是总统努力想学会如何做好这份工作，如何给自己的团队授予权力，如何参与解决最棘手的问题，还有如何接触世界上的其他领导人——这些重要的工作都需要总统全情投入。没有人会认为小布什是一位伟大的总统，但如果给总统的进步程度打分，他会拿到高分。小布什和他的团队取得了一些名副其实的重要成绩，但他们犯下的错误通常遮蔽了这些成就。
a4iro kJv# 简而言之，当基本准则得到认可和遵循后，整个体系就会运转得很好，而且当出现一些不好的情况时（正如以后也会出现一样），体系能够迅速得以修复。这些情况包括：团队中的不同成员成为“有害因素”；突发事件让体系运作模式变糟；政治对管理方面的影响过大；或者总统还未做好领导团队的准备。
R
{- 5Etv 奥巴马执政期间，这些基本的经验教训再次浮现，有时候并未借鉴从前。比如总统允许资历较浅的官员在决策程序上绕过琼斯将军，削弱了琼斯的威信；一小群政治顾问和“信徒”创造了排外、平行的小圈子决策流程，导致国安会和内阁许多官员无法发挥应有的作用；总统与自己的团队和国际领导人保持距离。在奥巴马任内，国安会越来越多地参与反恐行动的微操作，或者取代国务院与国际高级官员打交道，或者从事高调的国际事务，这样一来，国安会逐渐步履蹒跚，难以发挥战略规划、协调政策制定和监督政策执行的核心任务。同时，正如我们所见，高级国家安全官员无法理解核心的经济或科技问题，无法向政府中真正懂得相关知识的人获取所需的建议与协作。但是，我们也看到，一旦坚持遵守处理决策流程的核心准则，就会产生明显的积极结果。这在汤姆·多尼伦任职期间最为明显，在抓捕本·拉丹的最后几天中，总统参与决策，果断坚定，并且能够统领决策流程；内阁部长级官员与白宫密切协作，总统赋予他们权力，而且劲往一处使，在奥巴马第一任期提出了亚洲再平衡；2011年的有效决策催生了新的《削减和限制进攻性战略武器条约》；运作伊朗核谈判和制裁过程中出现新元素。相反，如果不留意过去的经验教训，如果总统和他的团队进步不足，那么第二任期的表现会远比第一任期糟糕。
{&"N%;`Q 仅仅从才能看，苏珊·赖斯作为国家安全顾问一点都不比前任们差，但在我撰写本书时，还不能确定她是否愿意或能够成为那种幕后经理型国家安全顾问，而这恰恰是该职位必须做到的。她前往阿富汗或以色列执行高调任务时太爱出风头，表现得像是国务卿而不是国家安全顾问（多尼伦也执行过类似任务，但在媒体上要低调得多）。赖斯没有真正努力建立与内阁同僚之间的信任，白宫、国务院和国防部时常出现紧张与分歧。根据国安会人员的说法，赖斯在大型会议上斥责她的团队，疏远了其中一些成员。国安会日益成长为影子内阁，赖斯无意扭转权力逐渐向国安会集中的趋势，总统本人也没有要求她这么做。其实，他们似乎并不明白，由于扮演了白宫无法承担的角色，因而无法发挥应有的作用，比如战略规划、监督执行积极和有创造力的决策流程。
kF/9-[]$g, 重要的是，正如小布什第二任期、克林顿第二任期、里根第二任期后期国安会展示的那样，成长、学习、进步是可能的。但这有点像一个老笑话：换（改变）一个灯泡要多少个心理分析师，结果是只需要一个，但是灯泡必须自己想要改变（换）。
rETRTp0HT 但有必要将过程失败、政策错误以及领导力不足区分开来。过程失败可以通过加强管理和纪律、培养愿景、集中优质人力来解决。但我们见识过政策错误以及领导力问题。这通常是由于领导人将个人政治得失置于国家安全利益之上，但也有别的可能——错误的判断、避险的天性、对失败的恐惧、对潜在风险认识不足、没能学习历史、总统及其团队成员的性格。但是国安会的另一条教训以及国安会可靠的手段，也能让人有所安慰。如很多精心设计的政府结构一样，国安会并不只是给伟人设计的。伟大的总统很少出现。事实上，国安会之所以重要是因为它的设计就是用来抵消个人弱点，用团队力量加以补充的。国安会应当成为一个滤网，挡住公共辩论的噪音、转瞬即逝的情绪。说到底，未来总统之所以要接受国安会最好的架构及其过去70年建立的管理原则，是因为这一过程的设计考虑到了总统的局限性。如果总统们有自知之明，他们就应该能宽慰地发现，国安会有能力在他们的局限以及国家需要的表现和保护之间搭起桥梁。
H^YSJ 6 尽管有以上种种优势，尽管应当肯定国安会正常运作的体系。（在这里，笔者必须要补充，要保证国安会正常运作，不是要增加而是要减少工作人员数量，这样才能将更多责任交还给那些本来就该做这些工作的机构。）国安会还有一些需要改进的地方。下文列出了其中的几项。
oWYmj=D~2z 填补创意缺口
a 'z) 华盛顿的天性就是反应式的。正如本书前言中指出的，理论上智库应当推动对话、开辟智力的新疆土，实际上也应遵守华盛顿的游戏规则。这有点像心理版的少年足球，大家都围着球——哪些话题最热、最容易被媒体关注，研究哪个话题最容易得到当政者赏识甚至加官晋爵。其他几个因素让这一现象更加严重。
$ @UN4B?y 首先，政策界人士要在政府就职，必须要通过参议院的批准。而近年来的政治小动作已经让这一过程愈加困难，不是要挑选最优秀、最聪明的，而是要挑最保险、最平和的。如果你的观点不落俗套、不同寻常或是有点争议，哪怕惹怒了一个参议员，这个提名过程就会受阻，就会为你的事业设置难以逾越的路障。所以学术谨慎往往会有好结果——这在任何时候都是有风险的，但在变革时代却最危险。这个年代最需要的就是适应力、观察力，以及对新观点的接受力和理解力。
:=J,z,H _U 如果这种情况长期存在，不仅会使鼓励机制与实际需求失调，还会出现这样一种情况，即那些事业获得持久成功的人因为错误的原因而被挑选进来。同时，这些被挑中的人在事业进阶过程中影响力逐渐扩大。他们又会提拔相似的人，培养一种让他们觉得自在的文化氛围。到最后，智库、学术机构和杂志都充斥着循规蹈矩的人，而不是美国最需要的创造力大进步。
=$]uoA 最后，人们的思维总会存在启发式偏差这个缺陷，从更广的层面看，这些思维操纵的机构和流程让事情雪上加霜。这种缺陷包括：使用近期历史或熟悉的例子对未来或未来需要做的事情下判断；判断未来风险和成本时过于依赖过去的经验；过去的成功、失败或挑战过于影响对未来成功、失败或挑战的判断。
)_U<7"~0l 这种智库和政策期刊的体系显然需要变革，需要打破旧模式。新科技让变革更容易。如今更容易听到年轻的声音，接触传统政界之外的新思想和新人才，建立虚拟对话和开展全球互动。一些智库，比如我曾经待过的卡内基国际和平基金会，还有布鲁金斯学会，它们成为建立全球联盟和推动全球讨论的先驱。一些媒体机构亦是如此。但很显然，由于华盛顿政界狭隘的本质及其机构特征、奖励机制、内部障碍等，在未来一段时间变革可能仍会面临艰苦的斗争。
">#wOm+ + 过去15年，我们目睹了华盛顿文化造成的伤害。我们目睹了集体迷思的代价。我们目睹了盲目党派性导致的行动不力。我们目睹了打响上一次战争的代价。就在最近，我们还目睹了政治思维和政治幕僚推动外交决策的代价。政治的关注点必然比较短浅——下一轮民调、下一场初选、下一次大选。而外交决策一般总得考虑长远的国家利益。民调不能主宰外交政策，历史上美国民众曾希望国家能够避世，但这么做并不一定符合国家利益，比如在二战之前。领导人有时候必须勇于走出自己的方向，或许这个方向会让当初选择他或她的人感到不适。要做到这一点不仅需要勇气，还需要战略，因此也需要远见。
cReB~wk 仅仅纠正过去的错误并不是战略。发表不切实际的演讲也不是战略。近年来，大家总认为领导人发表的演讲蕴藏深刻的价值。事实上，真正的战略不仅需要清晰的长期目标，还需要日常运作，培育关系，分清主次，为历史性转折未雨绸缪。然而，光是战略还不够，还得是正确的战略。在过去两位总统的任期内，我们目睹了错误的战略，也见识到缺少清晰战略的状况。
M bb x` 政府负责决策的机构需要一些这样的改变。几乎没有人比莱昂·帕内塔更了解这一需求了。帕内塔的人生经历让他能够从国会和行政机构的视角看待华盛顿政治，在这一点上，他的同僚无人能及。说起国家安全机构，帕内塔表示：“国安会必须在双轨上运行。一方面，你显然必须处理危机；另一方面，国安会得体现创造性的一面，就是关注一些更宏大的议题，比如网络问题，比如怎样处理与拉丁美洲的关系、如何处理与非洲的关系、如何打造未来我们需要的联盟、如何升级和管理我们的核武库。”帕内塔承认，还有很多重大问题我们没有勇敢面对。他畅想“国安会能够体现出智库的一面，一些关键人士能够坐在一间屋子里，精力不受到危机的牵扯，不受到政治的牵扯，不受到《纽约时报》或《华盛顿邮报》可能会刊载内容的牵扯，而是能够花上一些时间，谈论在这些重大领域我们未来究竟该怎么走……我说的是塑造出总统最终能够欣然接受的政策，然后总统会说，这正是我们要做的事情。这必须是以行动为目标的”。
s`0QA!G{- 在国家安全决策流程方面，布伦特·斯考克罗夫特是公认的大师，他如此描述道：“冷战期间，如果我们搞砸了，可能会面临核战争。这就是必须把事情做好的动力，必须走在事态发展之前。今天，我们没有覆盖整个世界和未来变化的战略。而有很多变化正在发生。500年来，我们生活在威斯特伐利亚的国家体系之下。但是，全球化侵蚀了国界。世界人民第一次政治化了，科技让大家互联互通。权力的本质正在变化。冲突的本质正在变化。我们自身的演进却不能很好地适应新形势。现在的世界没有冷战时那么危险，但要复杂得多。”
_cXqAo[V “科技创造现在的世界。科技就是世界”
} \ZaE~ 体系中的这一缺口在科技领域表现得更为突出和危险。变革的速度快得惊人。我们面临的国家安全挑战，涌现的威胁，“9·11”事件之后采取的措施、手段和战略最能说明这一点。今天，美国军事科技打击恐怖分子的顶尖技术就是无人机，而无人机的操作者往往是在距打击地点十分遥远的地方，通过飞机和卫星网络以及强大的处理能力进行遥控。新的监控手段从因特网上搜集的情报为操作者提供指引，他们的强大后盾就是美国的网络攻击能力——美国可以不费一枪一弹就让整个社会瘫痪。我们的敌人、对手，甚至一些伙伴，也在使用相同的技术，不是进行战争，而是在相对和平的时代从我们这里窃取想法。
qi_Jywd:w 对于这些形势的发展我们掌握了一些情况。这些发展背后的趋势不仅将持续而且将加速。我们同样知道，这一趋势推动的新变革以及人类在高端制造、高级材料、神经科学、生物科学、能源创造及利用方面取得的进步将更大程度地改造世界。这些领域的变革将加速。看看政策界关注的焦点，会发现智库中对这些问题的讨论并不够多。我们甚至没有必要的思考者。最后我们发现，政策界的情况很糟，而美国政府的情况更糟。
D9z|VIw8 一位奥巴马政府的高级官员说，即使是政府内最懂科技的部门也出现了“马和直升机的问题。政府总是想要一匹快一点的马，而他们其实需要一台直升机。但是他们并不懂直升机”。
r#XT3qp$d 并不是说，没有顶尖的科学家为美国政府服务；并不是说，美国政府在发展重要技术中没有发挥核心作用。问题在于，科学家和高级技术人员很少能打入政府高层。当偶尔有人进去了——比如奥巴马的能源部部长、诺贝尔奖获得者、著名物理学家朱棣文——他们也会发现与周围同事格格不入。朱棣文甚至因为缺乏“政治技巧”而被体制边缘化。无论华盛顿的两党斗争多么严重、运行多么不畅，在一些事情上还是很统一的。华盛顿从根本上来讲是保守的，不喜欢变化，“非我发明症”严重，拒绝外来人及外来思想，其固有政治免疫系统将自动排斥侵入者，就如同白细胞要拼命杀死外来的病毒。此外，撇开政治言辞，华盛顿还是由“小思维”主导的，关注风险和自我利益而不顾理应服务的体系。
?M[ A7? 最后，比上述因素都重要的是，曾为现代美国创造伟大变化的公私合作——华盛顿与科技界的合作，现在已经逐步破裂。诚然，过去这些伙伴关系是在美国危机时代建立的，借以应对国家的挑战。第二次世界大战和冷战推动了这一切。那些年，从雷达到因特网，从空间科学、材料科学到公共医疗的突破，美国的伟大之处在于将美国政府的需求、资源和私营部门的创造力相结合，找到新的方案，再将此转换成社会福利。不幸的是，近几十年来这一过程逐渐萎缩。科技界的新发展如今都是在硅谷这样的地方开发的。硅谷的成功来源于充足资金（风投产业也是来源于艾森豪威尔时代政府资助的项目）以及“车库创业”的精神。但那里的观念是，科技不需要政府。硅谷、128公路高新技术区以及美国其他科技中心的政治氛围是无政府和自由主义的。政府的角色极大地缩小，与政府打交道的模式已经和华尔街无益——“不要找我们，我们会找你”。谷歌、微软、“脸书”、亚马逊等公司最近在华盛顿建立了游说办公室，确保政府的规章制度不要影响他们做生意。国土安全部负责科技的副部长塔拉·奥图尔说：“重心已经改变。人们现在相信革新的中心已经移到了加州。硅谷被神话以及特别的光环所笼罩——那里的公司及产品令人向往。但在这些公司老板眼中，这些成功完全是他们自己创造的，与政府无关。然而，苹果手机、苹果平板电脑中运行的科技（全球定位系统、Siri语音系统、触屏等）都是由美国政府资助研发的。但是，信息通信行业中的很多人都认为政府与他们不相干或者关系更糟。一个大科技公司的高官对我说，‘我绝不雇用曾为州政府或联邦政府打工的人’。我问他为什么，他说，‘因为我会认为这样的人或蠢或懒，或两者兼具’。这种对政府的傲慢和鄙夷是缺乏教养且十分危险的，却十分常见。”
;VWAf;U; B 奥图尔继续说道：“二战期间以及二战刚结束后，范内瓦·布什等顶尖科学家与总统、国防部部长以及其他高级官员密切合作。长期以来，研发能力与机构任务越发脱节，直到苏联发射人造卫星后，艾森豪威尔才成立了美国国防部高级研究计划局。今天，国会领导人认为私营行业能够提供国家所需的大部分创新。大家没能理解政府在资助高风险研究中的重要作用，甚至没能理解政府在资助信息科技革命中的角色。”
$sEy%- 不过她指出，这种缺陷是双向的，当私营行业想表达些有价值的看法时，政府也不想听。与她交谈时，我想起自己的亲身经历。我在一家公司工作时，这家公司在网上发现了一种疾病在中国爆发的迹象。后来证明，这就是“非典”爆发的首个信号。我们运用公开情报研究，比世界卫生组织早三个月发现了这类危机的重要情况。我们去了疾病控制中心，告诉他们我们发现的信息，他们对此不屑一顾。他们不会接受私营行业的信息。“毫无疑问，我们在这方面的合作非常糟糕，”奥图尔表示，“想想我们处理跨部门事务时表现得有多差劲吧。1999年，纽约市暴发西尼罗河病毒。美国疾病控制与预防中心一开始说这是圣路易斯型脑炎，而布朗克斯动物园的一位兽医打电话想告诉中心并非如此，因为据称鸸鹋会死于这种脑炎，但实际上没有。疾病控制与预防中心没有理会她的电话，因为她不过是布朗克斯动物园的一个兽医而已。这位兽医最终找到了疾控中心落基山实验室神经病学的负责人，负责人对此也嗤之以鼻，朝兽医嚷道，‘我们是疾控中心，不和你们这样的普通民众交谈’。这就是他的态度。”
'Fmvu 最大的缺陷是在顶层。杰克·沙利文是美国国家安全顶层机制中冉冉升起的明星，之前曾担任国务院负责政策规划行动的官员，后来出任了副总统拜登的顶级国家安全顾问。他表示：“现在决策中最大的缺陷在于，我们没有好办法能融合懂政治、外交政策与懂科学、技术和其他复杂领域的人。网络是最佳例证，很难把熟悉网络架构的人与了解大背景、能够分清主次、懂得有舍有得的副部长级委员会联合起来，因此也就很难在最后推出理性、全面的政策。”当今世界，科技日益复杂，还有沙利文提到的金融领域亦是如此，决策者普遍是通才，难以充分理解摆在桌上的选项。这不仅导致决策过程中的缺陷，还会导致专家“暴政”，比如说财政部中的某位官员是美国政府真正理解国际衍生品市场的三位专家之一，或者国安局的核心部门中有一批黑客，他们了解把某一特定蠕虫病毒放入另一个国家的关键基础设施后会有什么后果。
?Wz8[u “五朝元老”霍尔迈茨考虑过这类问题，他认为解决的方法可能是适度调整国务院的组织架构（在考虑国安会和其他机构的组织架构时，这种想法也适用）。他表示：“要做的就是充分重视科学、技术和金融、经济议题，让个人能够充分发声。在国务卿克林顿的领导下，我们进行了重组，国务院经济部门处理的议题囊括了经济、能源和环境，并且新成立了能源部门，因为我们觉得这个议题十分重要，具有战略意义，需要一个助理国务卿级别的官员去处理。经济团队还包括科学事务顾问和科技团队，但不幸的是，他们都达不到助理国务卿级别。如果要举例说说如何解决问题，我当然要推荐在团队中增加一名新的助理国务卿来负责科技，然后让他们能够从私营和公共行业、最优秀的大学和研究中心招募杰出人才。这么做能够增强国务院开展21世纪外交的能力。”
e o pD5 在讨论中常常被提及的例子就是核时代的出现。有人说，要理解威慑以及冷战时代外交政策的核心概念，就必须要理解我们的核武器能力，还有投掷重量、发射系统的限制等问题。但杰克·沙利文指出，如今技术问题的重要性要比过去重要得多。“对我来说，过去和现在的区别就是，20世纪50年代，理解威慑、相互确保摧毁、对等等问题时，你不需要知道可裂变材料如何变成武器，如何用作弹头。不需要这些知识就可以做决策。你需要知道的只是一些通用科学。”与此形成对比的是，沙利文指出：“要理解网络问题并具有前瞻性，就必须要掌握很多细节，这些细节政府决策者不可能知道，因为需要很多知识才能理解，如何才能阻止攻击、报复性行动的后果是什么、面对对称性和非对称性对手我们到底有什么能力。”前议员、后来担任负责军控事务的副国务卿埃伦·陶舍认为，管理核武器库（帕内塔和其他人认为在这一领域存在较大的理解缺口）的所有过程都在国会进行，但国会很难理解这一问题。她说：“国会完全不理解美国庞大的核武器体系，这个体系做了什么，为什么重要。”
L'F<ev 一位奥巴马政府的高级官员称：“科技一直被视为我们理解国家安全的辅助性注脚。但是……科技创造了现在的世界。科技就是世界。我们没能理解它的重要性及发展方向。”这位官员指出，政府从未做出任何努力，思考科技未来的发展路径及对经济和国家安全的影响。举个例子：“总统隆重地宣布我们将投入1亿美元在大脑科学上；同时《纽约时报》公布了一项骇人的发现……显示到2040年阿尔兹海默症的发病数和治疗成本将增加1倍。但这两件事同时宣布意味着总统要将非常少的钱投给一个并不完备的计划、《纽约时报》公布研究结果显示我们的经济和社会将在未来承受巨大负担，我们的下一代人要承担照料我们的负担，等等。”
{?yr'* 奥图尔也举出了理解不够而产生的风险。“现在发生的是，20世纪的计算机革命驱动着21世纪的生物学革命。而其重要性却没有被政府领导人注意，部分原因是在国会、政府、政府机构中，很少有生物学家或其他人能理解生命科学进步的意义，部分原因是这些进步尚未产生很多消费品。政府高层大多对此视而不见——我们正在错过巨大的经济机遇，还有可能放过严重的生物威胁。2001年炭疽病毒袭击发生之后，我们对生物防御的兴趣和投入都经历了一个高峰，但我认为现在美国的生物防御能力在退步。”但是除了传统的国防因素之外，还有经济方面的影响，同样和安全密切相关：我们正放任重要的资本流向亚洲，追逐更高利润。很多制药
企业已经撤离美国。他们在别的地方制造一切。美国80%的处方药在印度或中国制造。这是一个国家安全问题……我们在这一领域的预算也不多。中国科研经费以每年24%的速度增长。亚洲（不包括日本）在科研上的投入与美国大致相等。这会怎么样？这会带来什么样的后果？美国不再进行临床实验。这太难了。我们现在在印度做。谁真正花时间和精力思考过，我们的知识产权政策会造成怎样的国家安全影响？奥图尔还认为，美国面临风险，可能会将科研革新领导者的地位拱手让人。“最近，政府中有很多讨论，关于如何承担能源部国家实验室持续运作的经费。但国家实验室是政府中少有的可以进行复杂和长期研究的地方。我认为，现在不是关闭这些实验室的时候。但是正如最近有关网络威胁的讨论所展示的那样，国会里很少有人，甚至连那些有兴趣的人，都无法理解关于这些问题的专业词汇。所以要讨论下一代威胁十分困难。”
Hla0 5N' 4 很显然，弥补这些缺陷不仅需要新政策，还需要新一代决策者采取协调一致的行动。这些决策者必须理解将要面对的议题、威胁和科技造就的机遇。若想推动这一进程，方法之一是必须认识到，最高层的国家安全架构无法解决这类问题。国安会需要提升科学和技术能力，还需要设立新办公室。一个资深的官员与我谈话时表示，白宫科技政策办公室“做的工作只比写演讲稿高级一点点”。这个办公室理应承担更有实质性内容的工作。许多议题都需要跨部门商议，但目前都没有。正如我们所见，因特网监控政策和网络政策会导致经济后果；隐私法或有关网络治理的相关决定会影响国家安全；在教育和制药方面的开销最终会影响国家实力的强弱，新制定的法律和规定也会有这样那样的效果。或许过不了多久，正如杰克·沙利文所建议的那样，就有必要在一位总统助理的领导下，真正采取行动，建立科技议题方面的常规高层跨部门协调机制，让政策圈的不同人员“联姻”，而不只是让这一切成为久未兑现的好想法。
TA{\PKA) 从结束所有战争的战争到永不终结的战争
g1jTy7g? 或许一些结构调整很必要，但政府最赖以为生又常遭忽略的准则之一是“对重组诱惑的抵触”，这是前商务部部长皮特·彼得森的说法。这种现象的部分原因是，政府内阻止重组的力量根深蒂固，进入政府的官员试图改变，但最后都被原有的流程所同化。这一流程耗时过长，却几乎没有花时间解决真正的实质性问题，最后的结果总是不尽人意。还有其他原因，正如一位亲历官员告诉我的：“成功的秘诀在于了解重设重点和重新组织的区别。大家总是先重设重点，只有当这招不灵的时候，再尝试重组。”
~Q\3pI. | 此外，正如我们所见，再加上恐惧、政治因素或者其他由于改变而引发的反应性因素，结果总是不可避免地更加糟糕。美国国家安全机制在半个多世纪后才经历了最大的重组，也就是在“9·11”袭击发生后，小布什政府创立了国土安全部、国家情报总监、白宫国土安全委员会以及能力增强的反恐中心。然而，即便如此，这些变化也无法解释新国防和情报项目投入的大规模增加。尽管一些举措弥补了原有能力的缺陷，可以解决现有的和正形成的威胁，但还是有一些举措不过是给原已臃肿的国家安全机构又无谓地贴了层膘。
8 XU1 /i7N 迈克·海登反对设立国家情报总监。“就凝聚力和向心力而言，国家情报总监比之前的中央情报总监还要弱。”莱昂·帕内塔也有这种感受，他说道：“除了协调任务之外，国家情报总监办公室没有太多有效的权力。”“9·11”事件后的紧缩现象是再好不过的证明。国土安全委员会被吸纳进国安会。每一任中情局局长都与国家情报总监争权夺势，确保中情局仍然在美国章鱼般的情报机构体系网络中作领军者。目前，美国情报体系包含了17个独立的实体机构。不过随着网络议题越发重要，这种情况可能会发生变化，变化取决于因特网监控方面提出的改革究竟意味着什么。国土安全部是曾作为其他部门机构组成的大杂烩，从来都没有跻身美国政府中的一线部门。
1Z9qjV%^ 如今的国安会十分臃肿。尽管部分原因是吞并了小布什时代的国土安全委员会的成员还没有得到充分“消化”，但是汤姆·多尼伦表示，大部分原因在于，总统坚持自己是许多决策的核心，因此给总统建言献策、执行总统建议的能力也必须相应提升。国安会很快成为其他机构的复制品，我与其他机构人员交流时他们普遍这么认为。一位克林顿任内的国务院官员提及国安会时表示：“国安会不能扩展为一个执行机构，这一点很重要。应该是斯考克罗夫特模式，对吗？应当是个委员会，而不是一个行政机构。现在无论称它为国安局还是国安会，它都是个行政机构，发展方向完全与设计初衷背道而驰。如今，国安会成了影子国务院，成了影子美国国际开发署。”但国安会又存在一种内在矛盾，这位官员表示：“跟以前的规模相比，国安会现在人员过多，但与他们正在取代和排挤的机构相比，国安会的人员又太少。此外，国安会过于庞大，撰写太多材料，召开太多会议，这让其他……有法定责任做事的机构很难开展重要工作。”
{7)st
W 斯考克罗夫特直入主题：“有时你必须往回撤几步。政府非常不善于往后退和思考。国安会是唯一能这样做的机构。你必须要有勇气做分类，你不能处理每一件事物，这需要判断。”
Z,=7Tu bR# 在信息技术发达的年代，当世界上一些最成功的公司已经开始向提高反应速度、灵活性和效率的方向发展、采用去中心的结构时，美国政府这一世界上最大的组织却变得头重脚轻、更多权力向中间转移、官僚体系层次更多。这毫无道理。臃肿的国安会对提高美国外交政策管理的有效性没有帮助。奥巴马和小布什的国安会团队是美国历史上最大的，然而审视一下他们的政策结果以及政策过程、执行结果、对总统的建言献策，我们会发现他们的表现并不比之前小规模的国安会好很多。
Y ' ow 美国国家安全机制的中心存在着严重的组织问题。这一机制联系三大体系——外交、国防和情报，而这三大体系当前的结构都不能很好地适应使命。它们的使命在变化，但是它们尚未拿出可以指导未来行动的理念和思想，来帮助实现必要的结构改革。
'#k0a,<N 国务院的挑战同时来自内部和外部。在外部，国务院擅长的政府对政府的交流已经成为古董。今天国家间的很多交流都是在私人层面完成的。国家间有数百万个交流渠道，取代了政府参与交流的重要性。如今，外国政府和个人可以更轻松地与美国政府各部门直接沟通，包括白宫，而没有人可以阻挡这一趋势。国务院的一个重要功能就是作中间人，但科技革命大大削弱甚至废除了这一功能的必要性。尽管如此，国务院还是有独特的能力从世界各国搜集情况，完成伟大的使命——帮助美国塑造其外交政策优先方向。在我们正迈入的世界中，均势地缘政治将成为主导，冷战时期的双极格局以及冷战结束后短暂的美国单极时代都已经终结，传统的外交将变得越来越重要。如果美国不想操办世界上的每件事，不想当这个星球的警察，我们就必须努力了解其他国家，推动它们做出行动。
ELj\[&U 外交工作做得越多，联盟和有效多边机制建立得越好，美国身上的负担就会越少。和其他国家有效合作可以让美国以更小的风险推动我们的利益。振兴我们参与创造的国际体系并不会削弱美国，并不会威胁美国的主权，反而能增强美国的实力，通过更好地运用美国力量、维护国际法和国际合作来解决争端，而不是武装干涉。拯救叙利亚、克里米亚，这些并不是美国一个国家的工作。但遏制大规模杀伤性武器的使用，确保独裁者将为屠杀人民、欺负或侵略邻居付出代价，这些都符合美国的利益。单打独斗不是正确的路径，但无所作为或袖手旁观也不是正确的选择。奥巴马团队就掉进了这样一个陷阱，声称他们是在“地面部队”和无所作为之间做出选择，这是错误的。他们忽视了这两个选择中间的立场，这一中间立场需要非常有效的联盟构建行动。只有一个有效、积极、有权的国安会才能完成这一工作。无论国安会多么臃肿，白宫也无法取代完成这一工作——它需要美国与诸多国家在很多问题上开展日常对话和沟通。最后，要想有效完成这一工作，美国就必须认识到外交工作不是喝喝茶就行的，不是什么高端信使，而是国家实力的重要基础。它可以成为有效率、有效用的力量，让美国的影响力和声誉更上一层楼。
z_|/5$T>U 最后，几乎我们用来处理全球利益的所有多边机制都是二战的遗留物。因此，重建国际体系越来越重要，应对气候变化、规范网络商业或者处理个人隐私等全球性议题变得越发重要。正如斯考克罗夫特所言：“我们从来没有像现在这样需要国际合作。我们应当改变联合国，让联合国能真正做些什么。”
hNzB4 p 与国安会相比，国务院通常黯然失色。对于国家安全顾问及其幕僚而言，代表总统去协商并做些事务性工作的诱惑太大。当有人在屋里代表总统说话时，其他官员的影响力都相形见绌。这样的做法让国家安全顾问成为另一个国务卿。有一个国务卿就够了，两个太多了。两个的后果就是互相寻找与对方必然存在的分歧，为谋求自身利益而加以利用。这样的事情在最近就发生了。国务院和白宫在埃及政策上出现明显分歧（白宫对塞西政府更加质疑，接受塞西政府的速度缓慢），在以色列和巴勒斯坦的谈判上也出现矛盾（白宫比国务卿克里更想放弃谈判）。布伦特·斯考克罗夫特和詹姆斯·贝克分别出任乔治·H.W.布什政府的国家安全顾问和国务卿时，他们俩能够坐下来，开诚布公，互相理解。斯考克罗夫特会与贝克讲清楚公开声明的意思。两位官员都会直接与老布什互动，公开分享信息，而老布什与他们俩都保持着密切、互相信任的关系。没有谁想要暗中捅对方一刀，部分原因在于他们清楚互相之间的关系，相信对方不会这么做。斯考克罗夫特不会做操作层面的事务，专注于向总统建言献策，管理决策流程及执行。贝克则是美国首席外交官。他们的幕僚都按照这两种不同的分工发挥支持作用。
|o\8 国防部和情报系统面临的挑战更加深刻。两个部门的结构都不合理，规模庞大且职能重叠，让美国无法承受。如果去除偿还债务和一些必须支出的项目，联邦预算在其他方面的支出占比从1974年的50%萎缩至2014年的16%。国防预算目前是联邦预算中最大的一块，意味着国家越来越不重视教育、研究、基础设施或公共健康。美国国防预算开支超过其他几个大国的总和（8~13个国家的总和，数字取决于如何计算以及相信哪一个统计标准），这是不合理的。因此，如果我们真的想要繁荣，想要做一些小事让国家继续成长，比如建路、修桥和投资科研，就不能像以前那样花钱。
y~FV2$ 事实上，虽然两党政治人物都浅尝辄止地触碰到了这个问题（2012年，贝拉克·奥巴马和米特·罗姆尼辩论了相对小规模增长与微量削减的区别），但是仍然有更多的方式节省开支。陆、海、空三军都有自己的空中力量。我们有两支远征部队力量（陆军和海军）。我们保留了老掉牙的战斗系统，比如航空母舰战斗群和大规模的战斗机项目。然而我们知道，这些几乎派不上用场，退一万步讲，即使真的到了需要它们上场时，这些军备早就报废了。更不用说还存在浪费、欺诈和滥用的问题（华盛顿对这些问题谈了很多，做得很少）。因此，可以削减开支。情报系统有如此之多的机构，一个情报机构的预算就能与中国整个国家的国防预算匹敌。情报系统同样可以更加理性地调整开支、结构和重点。
&}A[x1x06) 但在我们做这些之前，必须了解来势汹汹的威胁，还有我们该如何应对。然而，我们还没能完全理解新生的威胁。首先，过去15年来，我们对与恐怖主义相关的单一片面威胁反应过度，导致对崛起国家、战争的新方式及其后果关注不够。这是以恐惧的态度回应恐怖袭击暗藏的真实代价之一。我们面对的是大数据时代，在这个时代，世界经济将在海量的比特和字节之上起起落落。我们进入这个世界后，国家和非国家行为体不可避免地会采取自己的方式谋求成功，比如发展、购买、盗取所需的技术，确保自己安全，确保自己繁荣，攻击自己的敌人。海军上将罗杰斯说过，未来所有的危机都与网络相关，这么说或许是对的。然而，在这个新时代，美国并没有指引我们前行的理念。或许最简单的一个问题就是，遭受网络袭击后能否以传统的军事打击作为回应？（撇开国际法不谈，如果遭受的损害足够严重，我们会这么做。）但是，其他问题会更棘手。核武器让20世纪的全球性战争成本大到无法开战。然而，网络武器让这个时代更有可能陷入长期或持久的冲突。这类冲突旨在削弱而不是摧毁敌人，而且这种攻击行为可以在远距离完成，可以隐匿攻击者的身份，而且几乎不会造成人员伤亡。百年之内，我们或许会从结束所有战争的战争走向永不终结的战争。
gSh+}r<7 新时代的到来将模糊国家与非国家行为体的界限，公私资产都可以被视作打击目标或被利用来投射一个国家的意愿。同盟和敌人更难区分。网络安全可能会比核科技更危险，尽管在这本书的主题中这句话显得有些讽刺——思考网络问题、使用网络的人并不觉得它可怕。
-]QD|w3dp 玛丽·德罗莎曾任总统国家安全事务副顾问以及国安会法律顾问。谈起小布什时代，她说：“他们收紧了现有的法律架构和国家法。而在网络领域，有很多没回答的问题，比如什么算攻击，网络领域的法律与武装冲突又是什么。对无人机也一样。无人机可能没有那么复杂，因为它基本上算是一种武器。但它引发了一些关于主权的问题。所以，新的情况总是将我们推向新的领域、新的问题。”
HaP}Y :p 分隔的世界
W VI{oso# 美国国家安全体系的能力面临挑战，同样，美国智库面临“关注领域”的挑战，而美国很多高级官员都出身智库。一些领域总是不能得到应有的重视。一些地区存在长期经济问题，对美国政治的利益有限。美国对这些地区的研究水平不够，其中就包括拉丁美洲、非洲和中亚。后两个地区可能会逐渐得到更多重视。全球十大发展最迅速的经济体有七个在非洲，29这里丰富的资源吸引了西方石油公司以及中国政府，但“博科圣地”、马里“基地组织”等极端组织也越来越活跃。过去的几年，南苏丹、索马里、尼日利亚、中非共和国和马里的危机突显了非洲日益增加的重要性。美国已经成立了新的指挥部——非洲司令部，旨在处理美国在非洲利益上面临的安全问题。但是在政策领域，美国需要更多、更好的专家。同样的问题也适用于拉丁美洲。一位最近开始负责西半球的助理国务卿说：“我不愿意承认这一点，但有些时候你必须挥手大叫才能吸引别人的关注。这不仅仅是这栋楼（国务院）的问题，在跨机构体系以及白宫都是这样。我效力的每一届政府最开始都说要更多地关注拉美，但最后又将目光转向发生危机的其他地区。由于拉美地区没有很多危机，因此在美国没有多少人关注西半球。尽管有人认为，美国有众多拉丁裔选民，美国必将更加关注这一地区，但除了移民政策，我并没有看到任何证据支持这一观点。”这位美拉关系专家认为，这些地区在美国政策界只有二等公民的地位，而且美国通常仅出于国内政治考量任命这些地区的高级负责人。“如果我们真的尊重邻居以及国内的拉美裔族群，就必须要努力避免使拉美问题‘贫民窟化’。”
-?0qf,W. 美国其他领域的政策也有相同的命运，其中最突出的就是妇女问题。尽管近几届政府中，妇女担任了国家安全机构中的高级职位，但妇女问题仍然被贬损为“软问题”，并不是头等重要的问题。尽管克林顿担任国务卿时做出了勇敢的历史性努力，将妇女问题置于政策讨论的中心，但政策界最核心的部门，包括白宫（特别是在苏珊·赖斯到来之前），仍然是男人的俱乐部。
yxH ( c 美国卷入阿富汗事务最能说明这些处理方式间的冲突。几个世纪以来，阿富汗妇女的待遇都十分恶劣。事实上，在今天阿富汗的一些地区，妇女的地位与中世纪并无二致。阿富汗妇女的平均寿命在世界上排名倒数第三，只有1/6的妇女可以读写，孕期妇女的死亡率高于世界其他地区，超过半数的阿富汗妇女在16岁之前就已结婚或订婚，很多婚姻都是包办或强迫的。在历史上，阿富汗女性一旦结婚，就被视为丈夫家庭的财产。在伊斯兰法中，女性证词的可靠性只有男性的一半。
?Orxmxc
2 这些骇人听闻的数据是阿富汗的灾难。未受教育的女性无法在经济和政治上做出贡献。事实证明，女性缺乏教育会提高一个国家的医保成本。压迫女性违反了基本人权，导致扭曲和分裂的政治体系。
t2l S
~l) 希拉里·克林顿在2010年TEDTED是Technology,Entertainment,Design（科技、娱乐、设计）三个单词的首字母简写。TED是美国一家私有非营利机构，以组织的TED大会著称，会议宗旨是“值得传播的创意”。TED诞生于1984年，发起人是里查德·沃曼。——译者注的女性大会上表示：“让女性工作，她们推动所有行业的经济增长。把女孩送去学校，哪怕一年也好，她这一生的收入就会显著增长，她的孩子更有可能生存下来，她的家人更有可能在未来几年更加健康。给予女性平等权利，整个国家都会更加稳定和安全。否定女性平等权利，国家几乎肯定会陷入不稳。女性平等不仅仅是道德问题，不仅仅是人道主义问题，不仅仅是公平问题……还是安全问题，还是繁荣问题，还是和平问题。”金·伽塔丝是英国广播公司驻国务院的记者，她在《国务卿》一书中写道：“克林顿尤其想发挥自己新职务的能量，推进各地的女性和儿童权利。这源自她内心深处的信念，认为只有全球一半数量的人口不再遭到忽视，世界才会更美好。无论前方有多少战争、和平使命、导弹发射或核危机，女性权利都在议程之上。”
6q{HU]N+ 尽管这种观点背后有合理的政策逻辑，一些倾向自由派、支持人权的资深现职或退休男性官员却对我表示：“但希拉里·克林顿真的做了什么吗？是的，她谈论了女性权利和相关的事情，但重要的议题呢？”
6U dov pl 奥巴马政府内的一位高级官员谈论了美国参与阿富汗事务下一个阶段的工作，掀开了神秘面纱，内容令人大惊失色：“性别问题要让位于其他重点事项。如果我们总是对每个特殊兴趣点和特别钟情的项目投入太多，那就没法取得成功。背包里的这些宠物石会让我们累倒。”
2o'Wy “宠物石？”如此描述阿富汗大多数人口的命运令人沮丧和愤怒。把大多数人都排除在外的成功又算得上什么成功？
oZAB _A)[- 仅仅出现女性掌控权力的现象还不够。对于谁可以担任最高职务的态度也必须改变，这些职位人选的产生必须公平公正。此外，应当允许诸如世界女性命运的话题成为白宫“战情室”讨论的重点，成为研究圈和政策圈高额投入项目的重点，而不是男性围坐在权力之桌旁，抽着雪茄高谈阔论未来的征服计划，女性却只能出入厨房和客厅。
<TP=oq?I/ 其他“次要”历史性问题也遭受了同样的命运，比如气候变化、能源政策和发展经济学。俄罗斯和美洲的干旱抬升了食品价格，为“阿拉伯觉醒”推波助澜。这些都是国家安全问题，其重要性一点都不亚于除掉巴基斯坦或索马里的恐怖分子巢穴。然而，这些问题从未受到重视。
l6d$V 9A 长远眼光
wYmM"60 “9·11”之后的岁月对于那些美国国家掌权者来说并不容易。远在天边的外部事件、国内复杂经济循环造成的后果让他们承受双重打击。在各种情况下，新信息技术革命既帮助了他们，也让他们的工作更加困难。
/AW=5Ck- # 副国家安全顾问托尼·布林肯如此解释道：“开展这些工作唯一的挑战就是信息技术，信息流太大了，或者说是过量了。这种情况挑战了我们的吸收能力，让我们难以从反应式行动转向积极作为。20世纪90年代我在这里工作时，白宫所有人几乎会做同样的两件事情。下午6:30我们会停下手上的事，打开电视机，看全国晚间新闻。早上，我们会打开前门，捡起一份《纽约时报》和一份《华盛顿邮报》，或者还有一份《华尔街日报》。在办公室你还会拿到一些剪报。现在，当然了，这种静脉输送不再停歇，一直持续、持续、持续。说一些数字吧，在克林顿政府的八年里，国安会系统内有100万封电子邮件。在小布什的两届任期内，有530万封。现在，奥巴马执政第六年，已经有1000万封。这种压力从90年代就开始，现在更是无比巨大。90年代和80年代里根执政时期的差别是，80年代那时候只有三个电视网络，没有有线电视，没有因特网，也没有那么多谈话类的广播节目，完全是两个截然不同的世界。这一切蓬勃发展时克林顿承接了下来，小布什也一样。”
l?Ya"C`FL 这些力量加剧了总统、决策者每一个举动甚至公开发言的政治化。他们必须抓紧时间，在媒体、反对党领袖、其他国家领导的电话之下做出更快反应。政治人物必须在全部事情水落石出前就做出反应，必须从谣言中筛出真相。美国驻利比亚大使克里斯·斯蒂文斯遇害这类事件刺激了上述情况的出现。托尼·布林肯认为，最大的牺牲品就是长远的眼光。只有目光长远，才有可能在“9·11”事件之后做出不同反应。事实上，如果多一点长远眼光，甚至可以避免这一灾难的发生。本不应该让“9·11”这样的灾难指导我们的行动那么多年。用恐惧回应恐怖分子的行动是宣布他们的胜利，他们知道恐惧会削弱我们，让我们做出错误决策。
BW "5 Aj 没有长远眼光，我们会忘记正在应对的是什么，真正的目标又是什么。对美国过去的错误做出反应，这么做不符合美国利益，只会加重这些错误，从一个极端走向另一个极端，从轻易动武到不愿动武。同样，应当让美国长远利益而不是对（未来危机的）政治风险的恐惧推动我们向前。
n X=$EQiH 长远眼光需要了解形势和各种选项，这反过来又要求我们了解美国的资源、优先事务以及追求的价值。这不仅仅是对领导人、决策者的要求，在民主国家，这也是对普通民众的要求。如果美国人不了解世界、我们真正的决策、长期利益，他们自然就会接受偏见、歧视，做出政治或意识形态的本能反应。
?#45w C 今天，我们生存的社会在政治上和经济上都越来越极化。人们只愿意生活在有相同信仰的人中间。他们带着固有的偏见，观看或收听那些迎合他们偏见的电视或广播。不掺杂政治因素的民间交流越来越难以开展。选区划分中的猫腻让共和党和民主党选区同样一边倒，以致全国大选不再重要。初选成为真正做选择的地方，被最积极的选民主导，这些人往往在政治观点上最极端。这迫使候选人更加向左或向右。
7Zh~lM
对总统候选人来说，最重要的不是各州举行的初选，而是华尔街与其他美国富人做出的初选，只有在这里候选人才能为后续竞争筹得上亿美元。富人选择总统候选人，也使他们能够摆弄社会正义的天平——美国的不平等现象已经上升至“镀金时代”以来的最高峰，富人和公司的税率很低，公司和华尔街能够迅速从上一次经济危机中复苏，而最穷的美国人继续受苦，收益最少。
|>#{[wko 美国民主的畸形也造成了华盛顿运作的障碍。2013年美国国会通过的立法是二战以来最少的。奥巴马总统对与国会共事灰心丧气，因此他在第二任期致力于找到方法绕过国会（除非在一些问题上正好符合他的目的，比如他在叙利亚动武问题上要求国会授权）。政治极化衍生出的运行障碍是对美国外交决策的威胁。在美国政府关门的时期，克林顿国务卿正在国外访问。她不得不解释，美国的体系出了什么问题，安抚盟国和伙伴，说明这些反常举动并不是美国衰落的症状。尽管本书的主题只是美国行政体系中的国家安全机制，书的结尾必须要谈到，美国应对国际挑战的最大障碍之一就是要在白宫与国会、共和党和民主党之间重建有效的合作伙伴关系。
O<,\^[x 在某种意义上，这可能是下届政府外交难题中最困难、最艰巨的任务，但为了保证美国的实力以及国际领导力，没有什么比这更重要了。我们在2008年末观察到的现象在过去的每一年中变得越来越清晰。我们对恐怖主义威胁的恐惧有所减弱，是因为我们逐渐意识到美国更大的威胁实际上来自国内。美国经济、社会、政治问题，必须要成为下一任总统重塑美国国际领导力的重要组成部分。
k3uit+ge } 美国在上一个十年经历了艰难挑战。我们必须正视对自身、领导人、美国价值和未来的种种威胁和怀疑。在遥远的战场、在美国国内，数千美国人捐躯。我们花费了数万亿美元。但我们撑了过来。美国大部分军队已回国，剩下的绝大部分也即将踏上回国的旅程。我们的经济正在缓慢恢复到正常状态。美国军队回国了，美国的经济也在复苏，我们终于有了必要的资源，应对国内急切需要完成的工作。
Iu <?&9t 我们已经目睹了一种趋势，两党的选民甚至白宫领导人都会说“够了”、“以后不会再发生”、“让世界照顾好自己”等，但这些绝对是从过去十年中总结的错误信息。机会主义者和更糟的人急切地想补上我们留下的真空。一些问题需要通过全球或地区行动加以解决，因而需要领导者，如果美国缺席了，事情的结果可能更不利于美国民众，不利于我们的朋友，不利于那些无法为自己发声的人。
GSRVe/ [ 世界每天都对我们提出许多困难的问题，不能让过去几年惨痛的经历，比如支离破碎的内政、疲劳的心态、缺乏明确方向的目标成为我们远离难题的借口。这无异于听到警报时把毯子蒙在头上，期盼能够安然度过。然而，这并没有用。正如我们已经明白的，既不能让自己情感狂躁，打着复仇或意识形态的旗号实现不可能的目标，也不能因为一系列错误选择而心安理得地无所作为——认为避免全面战争的唯一方式就是沉默，避免国际风险的唯一选择就是撤退。
!7kG!)40 对于下一位总统而言，“9·11”事件最重要的经验之一就是，现代世界的每一件事情都与我们息息相关，我们不能像最近两位总统那样走得太远或做得太少。下一位总司令不能让国内的分歧阻止我们与时俱进、接触世界以及推进必要利益。总统拥有一些工具找寻在世界前行的正确道路并坚持下去。国安会如果得到恰当运用，将成为其中最有力的工具。下一个入主白宫的人还算幸运，因为他或她的上一任会传授具体的经验，比如什么可以做，什么不可以做，怎么做会奏效，以及在什么方面需要重大调整。
(_"*NY0 T7#W0^tj 07 [_.i .l (责任编辑：樊雅和 UB004)
uB]b}"+l 
