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2020-08-01 15:54 |
城市基层治理亟须破解“碎片化”问题
来源:《国家治理》周刊 ttzNv>L, 长期以来,在我国城市基层治理实践中,客观存在治理主体彼此独立、治理方式相互排斥、治理机制衔接不畅、治理行为难以联动、治理结果虚化无效的“碎片化问题”。由于治理主体责任不清、职能部门推诿扯皮,基层治理的衔接机制不畅,导致诸多城市问题常年累积,最终甚至出现“无效治理”与“无法治理”的窘境。 h_vTA 党建碎片化:党务工作与基层治理的“两张皮”现象突出 w +t
@G`d 重“有形覆盖”轻“有效覆盖”问题凸显 h'):/}JPl 在基层治理过程中,对于如何有效发挥党建引领作用,往往偏重党建组织体系的建构,注重实现党建在基层治理中的“有形覆盖”,而忽略了党组织对基层治理工作的领导力提升,没有真正做到党建对基层治理的“有效覆盖”,基层党建工作仍存在形式主义、过分追求“党味”,以及党建资源多头投入、功能交叉、聚合度不高等现实问题。此外,部分基层党员干部对于如何发挥党建引领作用、提升党在基层治理中的全面领导力这一问题的理解上存在认知错误:误以为党建引领就是党包揽一切,造成基层党务工作层层施压;政府部门热衷“党建”,而党建部门则忙于行政事务,致使基层治理权责关系的错位和移位,不利于党组织在基层治理中领导能力的提升。 2Wz8E2. 基层党建存在形式化的“走过场”问题 _\}'5nmw\
基层党建工作虚化,是党建引领基层治理的“硬伤”。内涵式的基层党建治理创新是值得鼓励的,但是越来越多的党建创新过分强调形式上的创新,所谓“党建+”花样繁多、五花八门,博取眼球的功利目的违背了党建初心,导致基层党建工作对上不对下、党员群众被动参与,党建工作成为“扰民工程”。党代表进社区存在走走形式、应付检查问题,“两非”进“两委”存在刻意安排、被动参与问题。党建工作作为一些领导干部的“政绩工程”,在基层党建创新的制度设计上过度强调贯彻落实,而忽视了党员群众的主动性,导致基层治理工作膨胀,无法发挥党建工作的实效。基层党组织在推进学习型政党建设的过程中,存在应付任务、消极对待的现象,学习的理念难以真正植根到党员的心中。党代表发挥的作用单一,以社区团队方式开展接待周活动为主,部分代表进社区仅停留于陪着团队牵头人“走走看看”,难以真正推动解决基层“老大难”的实际问题。 d,V#5l-6 党务工作依赖党建组织员滋生了党建“行政化” ,Of^x
ER` 随着各党政部门招收了大量专职党建组织员,党建工作成了党建组织员的主要责任,党务工作的开展过度依赖党建组织员,而故意为党员干部“减轻负担”,客观存在随意委托诸多党建事务给党建组织员“一肩挑”的现象,这显然违背了基层党建的“初心”,不利于党员干部党性的提升。一些基层党员干部将党务视为应付性工作,党建成为党建组织员的日常行政工作,而不是真正全面提升基层党组织的领导力和组织力。党建工作不是常规性的行政工作,也不是党员干部的负担,这不仅是认知问题,也是重要的实践问题。在推动党建工作专业化的同时,也尤须防范滋生党务工作行政化问题。 O1J&Lwpk, 基层党建“最后一公里”尚未打通 q8v[u_(yD 所谓“最后一公里”问题,不是距离问题,也不是工程问题,而是组织问题。构建从上到下、扎根社区的基层党建服务体系,是确保党组织对基层治理领导力的关键。住宅小区是城市社区中与群众联系最紧密的区域和单元,但一些党建资源没有很好地转化为居民群众可以感受到的实实在在的服务。一些党群服务中心客观存在“门难进、脸难看”的现实问题,有的实际上已经成为党务工作者的“办公场地”和迎接领导视察的“展览中心”,甚至还出现了将居民群众“拒之于门外”的奇葩事件。 -3EQRqVg 行政碎片化:部门治理与属地管理的协同性不强
b-&iJ &>' 部门治理、层级授权和任务下压使得基层工作压力加大 (+>
2&@@< 一方面,在城市治理实践中普遍实行的是“两级政府四级管理”的行政结构,其内在逻辑是倚重于“自上而下”的权力运行方式,部门治理、层级授权和任务下压是其基本特点。行政权力的链条过长导致权力的运行效能大大下降,原本作为派出机构的街道办,往往又下设了行政化色彩较浓的居委会或社区工作站,有些地方甚至还要把社区工作站打造成“准街道办”,导致基层管理层级过多,区、街道办呈现出“二传手”的趋势,大量行政性事务下沉到居委会或社区工作站,使其同时承担着大量的行政事务和社会治理任务。同时,上级各职能部门之间缺乏经常性的工作协调机制,片面强调各部门自身的任务要求,部门治理与属地管理的协同性不强。例如各职能部门要求社区提供统计数据时,所需要的统计口径并不一致,甚至同一部门做同一类调查时每次下发的表格格式都不一样,造成社区工作人员经常性重复上门、重复登记。基层原本已经积累一定的数据资料,只要工作要求规范化,采用统一、固定的格式,就可以通过数据库自动调取数据,但由于上级职能部门的要求经常变动,使得基层经常要重新搜集数据填报,这种相对原始的登记手段,大大增加了工作量,效率低下,甚至在收集资料时还人为地制造了工作人员与居民的矛盾。 :8A+2ra& 此外,相关职能部门有时下达任务只是发份文件,社区工作人员缺少专业知识,又得不到相应指导,在开展工作或执行任务中困难重重,遇到问题不知所为,很多工作并不能完全做到位。 Ey&H?OFiP 另一方面,“市-区-街道-社区”的工作关系总体呈现出权责倒置的“漏斗型结构”,具体表现为权力的层级式运行、职能的部门式设置、责任的下压式考核、资源的倒置式分配等特点。此种“漏斗型结构”一旦固化为城市治理的体制特征,不但会出现行政链条冗长、部门管理壁垒、任务下放随意、治理资源欠缺等现实问题,而且会通过自我强化的方式形成路径依赖。市区“多头”职能部门都“单向”地给街道和社区工作站委派任务,社会建设和治理的合力难以形成,导致街道办和社区工作站疲于应付各种考核、检查、评比、创建等活动,增加了行政成本,降低了行政效率。某些职能部门虽然都进行了一些创新探索,但在落实过程中一些举措往往难以从整体层面得到其他部门的配合和支持,导致行政资源不能有效整合,各部门独立行事的困境制约着基层治理创新的深入推进。 d;Vy59}eY 属地管理原则使得行政成本增加、行政效率降低 ~&i4 | |