终身职业技能培训制度的研究
【作者简介】程舒通（1976—），男，杭州人，硕士，副教授，研究方向为人工智能、计算机教育、职业教育;徐从富（1969—），男，浙江开化人，博士，副教授，研究方向为人工智能、数据挖掘、数据融合。2018年4月18日，国务院总理李克强在国务院常务会议上，确定推行终身职业技能培训制度的政策措施，目的是为了提高劳动者素质、促进高质量发展。2018年5月3日，国务院正式发布《关于推行终身职业技能培训制度的意见》（以下简称《意见》），提出基于政府补贴、企业自主、市场化混合式培训的供给形式，以多种教育培训单位为主要载体，通过构建资源充足、布局合理、结构优化、载体多元、方式科学的培训组织实施体系，开展就业技能、岗位技能提升和创业创新等多种形式培训。
2018年10月16日人社部印发了《技能人才队伍建设实施方案（2018—2020年）》，强调在高质量经济发展的背景下，技能人才队伍建设工作的重点举措之一就是推行终身职业技能培训制度，实现多种群体对象的重点培训行动计划。
一、终身职业技能培训制度的诉求
2000—2015年，我国经济保持了高速增长，GDP年均增速达到9.65%和人均GDP年均增速高达9.05%，成为全球最大的经济体之一。2015年以后，进入经济发展新常态，增长速度从高速转向中高速，发展方式从规模速度型转向质量效益型，这是我国经济社会发展的必经阶段。但是，新常态中形成阻力的主要问题是我国经济发展不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出，有效供给不足，结构性矛盾长期存在，各类风险特别是来自国际风险不断加大。一方面全球贸易不确定因素增加，对贸易周期推动的此轮全球经济复苏形成直接挑战;另一方面我国总需求持续走弱，制造业仍处在缓慢上升的通道之中，加上城乡、区域发展不平衡，经济发展与社会进步之间的矛盾尚未得到根本解决。由此可见，我国经济发展仍处在可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加的挑战。
为了提升我国综合国力、保障国家安全，建设世界强国，2015年3月5日，李克强在全国两会上作《政府工作报告》时提出了“中国制造2025”的国家战略计划。这个战略计划是面对新的国际国内发展形势，立足于国际产业变革趋势，全面推进实施制造强国的战略文件。以“创新驱动、质量为先、绿色发展、结构优化、人才为本”的五大方针，实现从制造业大国向制造业强国的转变。
“中国制造2025”的核心内容是实行五大工程，包括制造业创新中心建设的工程、强化基础的工程、智能制造工程、绿色制造工程和高端装备创新工程，除了战略支撑外，人才保障是现阶段面临的主要挑战之一。2017年2月24日，教育部联合人社部、工信部印发的《制造业人才发展规划指南》（以下简称《规划指南》）指出，制造业人才队伍建设存在的四个突出问题：其一，人才结构性过剩与短缺并存;其二，制造业人才培养与企业实际需求脱节;其三，企业在制造业人才发展中的主体作用尚未充分发挥;其四，制造业人才培养培训的投入上总体不足。
除了《规划指南》中提到的四个突出的制造业人才培养问题，职业技能培训工作中还存在着以下四个方面的问题：其一，培训覆盖面过于狭窄，培训对象主要集中在一般就业人员和农村务工人员;其二，培训服务供给不足，政府的补贴偏少，导致企业兴办职业技能培训机构积极性不足;其三，有效性不够明显，职业技能培训偏向中低端，无法适应产业的转型升级、知识更新、技术进步的社会需求;其四，基础能力亟待加强，特别是层级合理、定位清楚、布局科学的公共职业技能培训体系尚未建立。
因此党的十八届五中全会以及党的十九大提出要建立终身职业技能培训制度，完成两个目标：一是大规模开展职业技能培训;二是构建知识型、技能型、创新型劳动者大军。至此，国家层面决定建立终身职业技能培训制度，并逐步上升到国家意志。
二、“终身”的含义
终身职业技能培训制度最主要的亮点就是“终身”，在《意见》中提到，技能培训要贯穿劳动者学习工作终身，让人才培养适应经济社会发展需要。这里所指劳动者可以涵盖两类人群，即已经就业人员以及准备就业人员。
“终身”的含义包括五个层面的意思。其一，覆盖面广，包括上述的全体劳动者，这对于提高社会整体发展力和稳定局面具有深远的意义;其二，贯穿时间长，从劳动预备开始，到劳动者实现就业创业并贯穿学习和职业生涯全过程;其三，激励评价多样性覆盖技能人才评价体系的全部内容，体现了人性化;其四，就业培训的补贴，覆盖终身职业生涯，解决了基层单位和人员经费短缺的问题;其五，全方位、多角度的服务保障体系，让终身职业技能培训拥有持续、常态化的保障。
三、推行制度工作的政府积极举措
1.国家的顶层设计、部署
在国务院发布的《意见》中，明确了总体要求、构建终身职业技能培训体系、深化职业技能培训体制机制改革、提升职业技能培训基础能力、保障措施等五部分内容。
第一，总体要求确立了建设知识型、技能型、创新型劳动者大军。这就意味着职业技能培训将突破原来技能型劳动者的范围，将知识型和创新型劳动者也纳入其中，包括高校（普通高校和职业院校等）毕业生、科技人员、留学回国人员、农村转移就业和返乡创业人员、农民工、失业人员、转岗职工、新型职业农民、城乡未继续升学的初高中毕业生、即将退役的军人、退役军人以及其他人群（以下简称接受培训人员）等。
第二，在构建终身职业技能培训体系中，分成几部分内容进行部署。其一，完善技能培训政策和组织实施体系，这是国家层面的基础保障，可以有力地调动一切社会资源来保证终身职业技能培训工作的推进;其二，围绕就业创业群体，大规模开展就业技能培训，这样的举措不仅为社会生产力的发展提供合适的人才资源，同时为缓解目前劳动力结构性矛盾起到促进作用;其三，通过发挥企业主体作用来加强职工岗位技能提升培训，并配套相关的激励措施，不仅解决企业兴办职业培训机构成本问题，同时也引导企业推行新型学徒制，采用优质的资源与方法提升职工技能水平;其四，加强高技能人才培训以适应产业转型升级需要，特别是新知识、新技术、新工艺等方面培训，开展技师、高级技师培训以及高技能领军人才的带徒传技、技能推广工作;其五，大力推进创业创新培训，借助创业创新支持体系开展机制创新、技术攻关等技术创新活动。
第三，深化机制改革，完善市场化社会化发展机制、技能人才多元化评价机制、质量评估监管机制、多渠道激励机制等四部分内容。其一，在机制改革中，首先保证社会力量的参与，特别是企业与民间培训组织的补充，将为人才需求分析、就业状况的剖析提供可靠的调查数据。其二，多元化的评价体系，不仅涵盖了职业资格、职业技能等内容，而且加大了工匠精神与职业道德等元素的比例，这与“终身”的精神相一致，因为劳动者在可持续的发展中，职业道德与职业素养将会影响职业生涯的发展;同时工匠精神对工匠的培养也是必不可少的因素。其三，在质量评估监管机制中，不仅对相关工作目录进行动态调整，同时建立绩效评估体系对培训工作进行全方位监管，引入互联网服务平台，首先信息连通与信息化管理。这样的举措使得工作内容更透明，所有的数据都记录在案，可以随时进行跟踪，对于不符合规范的行为可以及时纠正。其四，在激励机制方面，关键是多渠道，包括工资分配、按贡献分配、人才积分落户、职务职级晋升等多种形式，无论是普通职工还是高级人才，都按照其能力与业绩进行奖励，充分调动培训对象的工作积极性。
第四，提升职业技能培训基础能力，加强职业技能培训服务能力建设、职业技能培训教学资源建设、职业技能培训基础平台建设。这就要依赖互联网+、大数据、云计算、人工智能等技术手段来保障培训方式的创新、培训内容的科学性与操作的便捷性。完善教学资源建设，借助互联网平台实现培训成果的认定与转换，实现学历教育与技能培训的融通。
第五，保障措施方面，加强组织领导，制定中长期职业技能培训规划并大力组织实施，推进政策落实好公共财政保障。加大财政投入力度，落实培训补贴政策，发挥好政府的引导和资金的撬动作用。加强经费保障，建立多元化投入机制、多渠道筹集经费。加强培训政策宣传，创新宣传方式，提升社会影响力和公众知晓度，进一步优化社会环境。
2.地方政府的贯彻落实与精心组织
自国务院发布《意见》之后，各地方省级政府也积极推行终身职业技能培训制度。如浙江省人力资源和社会保障厅发文指出，要充分认识推行该制度的重要意义，落实职责分工，切实加大宣传力度，强化监督检查，在全省范围内做好政策宣传，进一步加大改革力度，集聚资源，强化制度保障，全力推进工作的进展。
从目前各省形成的文件或者实施意见来看，基本都落实了国务院在《意见》中的内容：其一，培训的对象与《意见》中规定的内容相一致;其二，落实企业岗位技能培训以及依托职业院校、技工院校、公共职业技能实训中心、高技能人才培训基地、大型骨干企业（集团）等的高技能人才培训;其三，加强经费保障，建立多元化投入机制，通过就业补助资金、失业保险金、企业职业教育培训经费等多种渠道筹集培训资金;其四，建立质量检查监督机制，对培训机构、培训过程、培训效果、资金管理等工作进行全方位监管。
鉴于各个省份的经濟发展状况与职业教育特色，每个省在实施制度的过程中都各具特色。如江苏省的职业教育较为先进，率先提出要建立终身学习学分银行，促进学历与非学历教育衔接互通，构建普通教育、职业教育和职业培训及业绩成果互认的制度体系。宁夏回族自治区提出要加强职业技能培训基础平台建设，如高技能人才培养基地、急需特色专业、技能大师工作室等，并给予较多资金的资助。河北省提出借助终身职业技能培训制度的东风，推行现代服务业技能培养起航计划、雄安新区技能人才培养提升计划、新型职业农民和农村实用人才培养振兴计划和冰雪产业技能人才培养储备计划等四部分内容。云南省在构建多层次终身职业技能培训体系的基础上，围绕扶贫攻坚，结合转移就业和省内外用工市场的需求，重点实施技能扶贫专项行动、技能脱贫千校行动。
四、优化制度工作的关键措施
目前，国内关于终身职业技能培训制度工作的开展刚刚起步，将面临诸多的挑战，包括培训组织的招募、政府财政补贴及多元化资金投入的落实、企业内部培训机构的作为、职业院校的社会服务能力等，因此对制度工作的优化措施的探讨是具有积极意义的。特别是除了在《意见》中已经明确规定的构建终身职业技能培训体系、基础平台、保障措施外，对《意见》中尚未提及的内容进行深入分析具有现实意义。
1.培训标准体制的建设
在《意见》中，明确了多元化的评价机制以及质量评估监管机制，对“职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核”等内容也有所提及，但是未做细致的描述，这就意味着权力下放到了培训评价组织和企业这边，增加了操作风险。如果将考核和评价的主导权转移到某个单位，质量监管也存在一定的漏洞。因此在工作的开始之初，就要从国家层面或者至少在某一地区层面进行统筹管理，明确考核标准及培训成效，形成规范的培训标准。
培训标准涵盖接受培训群体描述（如果一种培训包含多种群体类型，需要分门别类地加以细述）、培训的内容（包括岗位需要具备的知识与技能）、培训的操作方式、应当具备的培训环境、培训教师或企业师傅的资格、考核的形式与标准、质量的反馈与监管等内容。整套标准应当形成规范的文档，以便后期跟踪管理。
同时，对于标准的制定和执行，需要在局部范围内组成质量监控管理组织，参与标准的审定与执行督导，对于培训经费的使用也要发挥监督作用。
2.国家终身职业技能培训“学分银行”的建设
在继续教育与终身教育中，为了实现学习成果认证、积累与转换，构建学分银行是有效的举措之一。借助学习成果认证管理中心和学习成果转换服务平台，建立学习成果管理与服务系统，促进学历教育之间、学历教育与非学历教育等各类教育之间的沟通衔接。
终身职业技能培训制度的执行，应当考虑国家技能培训“学分银行”的建设。原因有四个：其一，学分银行是借鉴传统现金银行的功能特点，将学习成果通过规范的考核形式申请并认定学分。在国家学分银行数据库中，每位接受培训人员拥有独立的账户，可以通过查询的形式知晓自己的成绩与缺陷，因此学分银行有助于培养受训人员设计、准备、挑战将来的意识。其二，学分的存储与积累，有助于政府把握区域范围或者全国范围职业技能培训情况，寻找短板，调整政策的方向与力度，也能宏观把控职业技能培训参与角色的工作进度与不足。其三，学分的转换可以减轻受训人员的学习压力与经济压力，对于重复的培训内容可以采用“一次鉴定，终身受用”的形式。其四，学分银行有助于学历教育与技能培训的融通。一方面由于技能培训对学历教育的认可，促使学历教育工作者提升教育的规范性;另一方面学历教育也有助于技能培训的基础工作。
国家终身职业技能培训“学分银行”的建设，有三个关键步骤要实现：其一，建立全国范围通用或认可的职业技能培训体系，具体包括培训组织的资质、培训的内容与方式、培训过程的监管、培训成果的考核与认定等。由于终身职业技能培训制度工作尚未成熟，加之职业教育国家学分银行也没有完整的模型，这部分工作可以先在小范围内实行，等待经验成熟了再进行全国推广。其二，建立培训成果框架，借鉴国际上通行的资格框架的功能，将培训成果分为若干个等级，每个等级代表职业技能的水平，框架中各个等级培训成果的成效特性，需要加以科学的描述，指明该等级对应的每个培训成果所承载的知识、技能以及能达到的能力，形成规范的等级指标。其三，培训成果的认证与转换，依据成果框架中各类培训成果的路径与位置，按照我国国民经济行业分类标准中行业领域的要求，认定为培训学分，该学分存储在个人的学分银行中作为成果的积累，在学历教育与技能培训之间出现重复的学习课程或者阶段性内容，可以采用学分转换的形式进行认定。
3.与1+X证书制度工作相融通
2019年国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》要求下，教育部会同国家发改委、财政部、市场监管总局等四个部门共同制定《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》，其核心任务是1+X证书制度工作，目的在于通过招募培训评价组织、开发职业技能等级证书、遴选实施证书培训的试点院校、落实专业人才培养和职业培训工作、学分的认定等多项工作，让职业院校的学生在就业前能获取多本职业技能等级证书，提高就业竞争力。
1+X证书制度工作从2019年开始，通过工作部署、试行实践，目前已经开发的职业技能等级证书有建筑信息模型（BIM）、Web前端开发、物流管理、养老照护、汽车运用与维修、智能新能源汽车职业技能等六个，全国范围内遴选1 988个试点单位进行试点工作，全面涵盖全国34个省级行政区域。
将终身职业技能培训制度工作与1+X证书制度工作相融通，具备的好处有以下四个方面：其一，1+X证书制度是教育部联合国家多部门共同研发、各地省级教育部门严格执行的全国范围内适用的指导性制度，具备权威性和科学论证能力。在开展终身职业技能培训工作中借鉴1+X证书制度工作所积累的经验，可以帮助终身职业技能培训少走弯路。其二，节省终身职业技能培训制度工作的研发成本，借助1+X证书制度试点工作中所开发的证书种类、证书的设计以及获取的途径、证书的效应等关键性内容，相对可以很好地开发出培训的种类、培训的设计、培训的方式以及培训的效应等，因此职业技能培训的体系架构可以借鉴或者借用证书培训的架构的基础性工作，节省人力以及物力成本。其三，由于终身职业技能培训中系统地规定了企业激励措施，因此两者的融合可以解决1+X证书制度试点工作中企业参与力度不够的問题，这样可以起到反哺职业教育的作用。其四，1+X证书制度工作核心内容是职业技能培训，这点与终身职业技能培训是一致的。因此两项工作的融合，可以在一定程度上互相借鉴或者成为一个集成系统，凝聚更多的社会力量来进行论证与实践，增加制度工作的科学性与可操作性。
终身职业技能培训制度与1+X证书制度相融通，要注意以下几个关键内容：第一，1+X证书制度工作中，含有学历教育成分，这部分内容是在终身职业技能培训中所不包括的，因此两者的融合只需关注职业技能培训方面的内容。第二，1+X证书制度中的若干职业技能等级证书的培训与考核，与终身职业技能培训具有很高的相似度，因此可以作为一个有机的集成内容进行开发。第三，终身职业技能培训制度工作中，由于企业拥有更高的自主性，如果不进行统一的管理，难免带来操作的漏洞与误区。而1+X证书制度工作中已经严格规定证书的考核过程都要建立规范的文档，包括考核的时间、地点、监考人员组成、被考核人员名单、评分人员名单、考核的异常与处理、考核成绩等级与分析等，以便随时接受监督管理与后期查询等。因此将终身职业技能培训制度工作参照1+X证书制度进行科学的管理，能发挥良好的质量监管作用。第四，除了培训内容、过程及考核方式的融通，学分的互认也是重要内容，不仅双方的工作可以互相监督，同时也提高了两种制度的权威性和影响力。因此在开发国家学分银行过程中，框架结构要考虑两种制度面向的群体与培训体系，结构要层次分明、线路清晰。
五、结束语
终身职业技能培训制度的建立，是为了适应深化人力资源供给侧结构性改革，有效解决“中国制造2025”战略部署下技术技能型人才短缺的矛盾，以及职业技能培训存在层次偏低、政策覆盖面有限、政策支持力度不够、培训供给不足、缺少对劳动者的个性化服务和延伸性服务等问题。终身职业技能培训制度所包括的五个子体系：政策供给子体系、组织实施子体系、重点对象子体系、多元化评价子体系及保障服务子体系共同组成了职业技能培训体系，其鲜明的特色是对象全覆盖和终身全补贴。因此建立终身职业技能培训制度具有利国、利企、利民的现实意义和长远的历史意义。
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