杭州立法管理政府绩效 法治化破解庸官懒政
新华网浙江频道11月23日电(记者 岳德亮)浙江省人大常委会批准的《杭州市绩效管理条例(草案)》(以下简称“条例草案”),即将于2016年1月1日起施行,这是杭州市在国内率先以地方性法规的形式规定政府绩效管理程序及方法,旨在提高政府工作绩效,有效整治庸官懒政和防止干部不作为现象。部分立法实践者和专家表示,通过地方性法规的形式科学界定绩效指标体系和工作机制,还有利于降低行政成本,助推进一步简政放权。
政府绩效缺乏法治思维和刚性约束
截至目前,我国的政府绩效管理工作没有直接的法律支撑,大多由各地方通过政府“红头文件”的形式推动。国内有些地方将政府绩效管理当作“一把手工程”,工作的启动和开展主要取决于地方政府领导人对这项工作的认识程度。
杭州市人大常委会人事代表工作委员会副主任李敏表示,在政府绩效评估和管理领域的立法缺失,已经成为各级政府绩效管理深入有效开展的瓶颈。
“用地方性法规的形式明确界定绩效管理机构、职能、权限、程序与责任,有利于提升绩效管理的地位,强化绩效管理的执行力度,增强权威性,提高公信力。”杭州市人大常委会委员解崇明、林丽雅表示,这是因为用法律的形式对绩效管理各个环节、各项内容以及实施的方式、方法和步骤等作出严格而明确的规定,使绩效管理工作做到有法可依,有章可循,违法必究,增强了规范性、稳定性和持续性。
地方实践也遇到了进一步提升的瓶颈。杭州市的综合考评工作源自1992年实施的目标责任制考核,2000年在全国率先推行“满意单位和不满意单位”评选活动,2005年开始实施目标考核、社会评价、领导考评“三位一体”的综合考评,2011年被国务院政府绩效管理联席会议列为全国政府绩效管理试点。
杭州市人大常委会委员郑健波、俞雪坤等认为,通过地方立法的形式,可以对杭州的实践经验进行制度化、规范化,这也是推动“依法治市”的具体体现。
体现了绩效管理注重第三方评估的大趋势
即将提交杭州市人大常委会再次审议的《杭州市绩效管理条例(草案)》共分8章53条,创造性地明确了杭州市绩效管理的机构、绩效评估、结果运用等内容。
法定化绩效管理机构。条例草案规定“本市设立的绩效管理委员会(以下简称市绩效委),依照本条例规定领导、组织、协调全市绩效管理工作;市绩效管理委员会办公室(以下简称市绩效办)为市绩效委的日常办事机构,具体负责并组织实施绩效管理有关工作。”同时,把“市绩效管理相关部门(如组织人事、纪检监察、财政等)工作职责”、“绩效管理单位的主体责任”等内容予以规范化、制度化。
界定绩效评估内容、方式。条例草案对年度绩效目标的执行与日常监督、绩效信息的报送和发布、日常绩效改进、回应群众诉求等进行具体规定。并强调突出公民导向,有序扩大公众参与的范围与渠道,规定“市绩效办可以委托绩效评估专门机构、高等院校、科研院所、社会中介组织等第三方机构对部分绩效目标开展专业测评。”体现了绩效管理必须注重第三方评估的大趋势。
绩效评估结果运用。条例草案规定,探索建立“面向产出和结果”的绩效管理联动机制,将绩效管理结果与政绩衡量、领导决策、政策调校、预算安排、编制调配、行政奖惩、选任干部等人财物的投入适当挂钩。如规定“纳入绩效管理单位及其工作人员有下列情形之一的,应当实施问责:在绩效管理工作中,有令不行、有禁不止的;列入综合考评‘一票否决’的工作未达到相关考核要求的;因工作重大失误,被上级机关通报批评、媒体曝光,造成重大损失或恶劣社会影响的等等。”
杭州市人大常委会主任王金财表示,《杭州市绩效管理条例》被列入今年杭州地方性立法项目,是破解庸官懒政问题的举措之一。
降低行政成本治理“慵懒散”效果值得期待
多位采访对象认为,杭州市通过地方立法管理政府绩效,把多年行之有效的管理模式法定化,在进一步推动降低行政成本、简政放权、治理“慵懒散”,效果值得期待。
“上不着天下不着地”的部门有了合法性地位。杭州市考评办主任伍彬表示,杭州2006年即在国内首先成立了专门从事党政机关绩效考评的职能部门——杭州市综合考评委员会办公室,2012年增挂了杭州市绩效管理委员会办公室的牌子。考评办是杭州独有的,当时成立时上不着天下不着地,没有上下级的部门。“我干了九年,基本上把人得罪光了。没有一定体制保障,很难推进下去、持续下去。”因此,有必要把行之多年、运作良好的组织经验予以固化,以地方先行立法赋予绩效管理机构合法性地位,使其职责法定。
分散的行政资源将会逐渐被整合,降低行政成本,推动简政放权进一步向广度和深度发展。伍彬认为,多年来的绩效管理实践,从中可以发现很多问题,比如单位之间的资源不共享、建设与管理脱节、部门协同机制等等,而且都是普遍性存在的问题,也是长期困扰并影响机关效能提升的问题。多位受采访的对象表示,多年来的机构改革,背后的职能转变滞缓,反而造成权力过分集中,职能转变已经到了应该“痛下决心”的时候。通过地方性立法加强绩效管理这个抓手,将能进一步促进职能转变,并借此带来降低行政成本、加速简政放权等延伸效果。
通过立法布防“为官不为”,将让“不求过得硬、只求过得去”没有了存在空间。杭州市委负责人多次提及,“不担当、不作为、效率低等方面突出问题,已经成为杭州加快转型发展的最大阻碍”。浙江省社科院专家钟其等表示,要有效防止“为官不为”,依法管理是个刚性约束,以地方性法规的形式规定政府绩效管理程序及方法,尤其是条例草案中给出了行政问责的条款,重拳敲打“只要不出事、宁愿不做事”以及“不求过得硬、只求过得去”等“为官不为”的苗头性倾向、问题,使之深入到每一个公职人员心中,使绩效管理办法内化为每个公务员的工作规范,用法律的形式治理庸官懒政。(完)
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