机构改革的历程及其内在逻辑

登高的温石

我国机构改革经历了三个阶段或三种形态，以改革开放作为分割点，之前机构以“权力收放”为导向，呈现“精简—膨胀”怪圈；1988年明确机构改革主要着眼于转变政府职能，并逐步跳出“循环怪圈”；进入新时代踏上新征程，肩负新使命新任务，深化党和国家机构改革以推进国家治理体系和治理能力现代化成为必然，机构与行政体制改革进入新阶段。

一、“权力收放”为导向的机构改革与“精简—膨胀”循环怪圈

为加强中央集权和统一领导指挥，1952年撤销大行政区，1954年正式建立以“国务院”为中心的政府层级体系，同时，根据经济管理的需要，初步建立了以政企不分、按行业或产品设置管理机构，并实行部门管理为特征的中央高度集权的行政管理模式。1956年，国务院机构达82个，其中经济管理部门为51个。由于统得过死，从1958年起，实行了“下放权力”的机构调整，国务院机构进行了精简。1960年冬，针对权力下放导致的经济混乱，中央决定上收权力，逐步恢复或增设经济管理部门。由此，“权力收放”式的机构改革出现了第一次“精简—膨胀”循环。

“一收就死，一死就放，一放就乱，一乱又收”的权力“收放循环”不断重复出现，机构改革的“精简—膨胀”循环怪圈也不断再现，并在1988年机构改革步入“转变职能”阶段依然保持强大的惯性。

就历次“精简—膨胀”的具体情况来看，精简和膨胀主要发生在经济管理部门，尤其是专业管理部门。根据历次机构调整方案内容进行归并统计，可以用下列图表直观展示机构“精简—膨胀”循环怪圈的全貌。

二、“职能转变”为导向的机构改革及其适应性特征

以“权力收放”为导向的改革由于没有触及传统体制的内在弊端，导致机构改革陷入“精简—膨胀”的怪圈。1978年十一届三中全会开启了改革新时期，逐步探索新的改革思路，如1982年党的十二大提出“计划经济为主、市场调节为辅”的方针，1984年十二届三中全会提出“发展社会主义商品经济”，1986年政府工作报告要求“政府机构管理经济的职能也要相应地转变”，1987年党的十三大提出“社会主义有计划商品经济”。经过近10年的理论探索和实践摸索，至1988年，第一次明确“机构改革主要着眼于转变职能”，机构改革步入“职能转变”为导向的阶段。

1988年机构改革的重点是同经济体制改革关系极为密切的经济管理部门，特别是其中的专业管理部门和综合部门内的专业机构。把相同或相近业务的部门予以撤销，其业务由一个部门承担 ，① 综合部门一般不设对口专业机构，行业管理部门工作由主管部门承担。1993年机构改革明确机构改革方向是适应社会主义市场经济需要，将专业经济管理部门转成经济实体和行业协会是其中的亮点，但数量少，并且未能保留1988年机构改革的一些成果。②1998年改革几乎撤销了所有工业经济专业管理部门，消除了政企不分的组织基础③，精简机关行政编制50％，是历次机构改革人员精简力度最大的一次。2003年机构改革旨在弥补大量专业经济管理部门被取消后经济领域如何管理的“空白”，重点建立宏观调控机构和市场监管机构。

考察1988年至2003年以来的机构改革，可以发现这一阶段机构改革以撤并专业经济管理部门为主，机构改革和政府职能转变主要集中处理的是政府与市场（企业）的关系。然而，因过于偏重经济建设，忽视“社会管理”和“公共服务”，隐含着巨大的危机。2003年“非典型性肺炎”将隐藏的危机爆发出来，促使党和政府深刻反思，提出了科学发展观，确立服务型政府建设目标，政府职能转变在关注经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，并体现在2008年机构改革对工业与信息化、综合交通、基础设施、民生与社会保障等领域的大部制改革探索中。

“权力收放”导向的机构变动随着权力的上收与下放而波动，从本质上缺乏机构改革的内涵，只有进入“职能转变”导向的机构改革才具有实质内涵，机构的撤并在初期成为转变政府职能的直接方式和途径。随着中国加入WTO和在全国范围内开展行政审批制度改革，政府职能转变除了仍依靠机构撤并的途径来实现外，逐步变得越来越依赖行政审批制度改革这一途径。“职能转变”导向的机构改革，重点在政府减持不合理的职能总量，方式和途径是机构撤并和向市场转移权力为取向的审批制度改革，目的是适应市场经济需要，具有明显的“适应性”特征，其任务是扫除制约市场经济发展的各种体制机制障碍，不拖市场主体的后腿，确保“不踩刹车”。

行政审批制度改革取代机构改革成为政府职能转变的主要工具和途径之后，尤其是2012年以来“简政放权”大力推行审批制度改革，职能转变工作取得一定成效，市场在资源配置中发挥决定性作用得到越来越多的体制性保障，在继续通过审批制度改革破除各种制约性因素的改革进程中，机构改革以什么为攻坚目标？或者说，新时代新使命新任务对机构改革提出了何种现实性的任务要求？机构改革在继续完成其“适应性”改革任务中，能否发育出具有内在“自主性”的改革任务和诉求？

登高的温石

三、“治理现代化”导向的机构改革之现实逻辑和理论逻辑

从机构改革的历史进程观察来看，机构改革以转变职能为导向，适应市场经济发展的需要，具有明显的“适应性”特征。与此同时，机构改革也开始关注在既定职能现状下因专业分工导致的部门林立、部门摩擦冲突、管理协调成本过高等管理难题，关注机构间存量职能配置的合理问题，显示出机构改革逐步在发展自身具有内在自主性的改革内涵，这集中体现在2008年和2013年的大部门体制改革中。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，要求“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“更好发挥政府作用”、“有效的政府治理”等提法和理念，也凸显了机构改革的自主性特征。十九届三中全会《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和随后公布的机构改革方案揭示了新一轮机构改革的全貌，机构改革从行政体系向整个治理体系拓展，“以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向”，对党和国家机构的存量职能进行优化配置，表明机构改革完全发展出自主性的改革内涵。以“治理现代化”为导向的机构改革既是新时代全面深化改革的现实要求，同时也是理论逻辑使然。

（一）“治理现代化”导向的机构改革是破除利益阻力全面深化改革的现实要求

“职能转变”导向的机构改革重在激发市场活力，从原来的计划经济体制向“适应”市场经济体制的需要进行转型，消除各种制约市场发挥作用的障碍性因素，由此需要政府机构进行“适应性”的改革。然而，随着改革的逐步深入，破除制约市场活力的改革遭遇的阻力也越来越大。对此，习近平总书记指出，“中国改革经过30多年，已进入深水区，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”。既得利益对改革的阻击成为制约经济发展的恶疾，正如第十五次深改组会议结束后,2015年8月19日《人民网》发表评论性文章“国平：坚定改革信心，保持定力和韧劲”所指出的那样，当前“不适应改革乃至反对改革的力量之顽固凶猛复杂诡异，可能超出人们的想象。正因为如此，当前特别需要强调增强改革定力、保持改革韧劲”。改革阻力植根于特殊利益集团与治理体系中不合理的结构安排相交织，如果没有凝聚起强劲的改革动力，将难以在“力场”上形成对改革阻力的优势，改革动力的获得必须从整体治理体系中去凝聚而非单纯从行政体系中寻找。

在市场活力的发挥受制于各种阻力的同时，经济发展也面临着内生性的困难，传统发展动力源逐步衰竭，庞大廉价的人力资本优势在逐渐弱化，政府投资拉动的发展模式难以为继，出口导向因全球性经济危机严重受挫，在“新常态”下，经济发展亟须注入新的动力。如果说之前的经济发展主要依靠市场机制激发出的强大活力，机构改革主要关注“不拖后腿”、“不踩刹车”，那么，当前经济发展迫切需要助推力。助推经济发展，既要破除阻力，“使市场在资源配置中起决定性作用”，又要注入动力，需要强劲引擎，“更好发挥政府作用”。破除阻力和注入动力的改革需要，已非单纯的行政改革及行政体系内的机构改革可以胜任，客观上将治理体系层面的改革提到日程上来，“以国家治理体系和治理能力现代化为导向”，针对国家治理体系的最关键部件——党和国家机构进行全面改革，就成为现实的必然要求。

（二）“治理现代化”导向的机构改革是上层建筑对经济基础能动作用的理论折射

“职能导向”机构改革的“适应性”特征是经济基础决定上层建筑的反映，通过治理体系层面的改革来打造经济发展的强劲引擎，本质上是上层建筑反作用于经济基础的表现。上层建筑对经济增长的作用也成为西方经济学的关注重点。

古典经济学更多将要素投入作为经济增长的根源，制度则被排除在解释框架之外。而深受马克思主义学说影响的制度主义经济学凸显制度（相当于上层建筑）的重要性，将制度作为经济增长的内生变量。然而，在这里，制度主义经济学又走向了另一个极端，即认为制度对经济绩效具有决定性作用。只要选择了合适的制度模式，经济增长则会如期到来。但效仿西方模式的多数国家出现了明显的政治失序和经济困境，促使人们开始反思制度主义经济学的缺陷。

一批来自经济学、组织理论、企业史和战略管理等领域的学者逐渐发展出一个新的理论框架（动态企业理论）来解释经济绩效得以产生的奥秘。[1]该理论认为制度主义经济学将制度安排和经济绩效直接关联，存在致命的逻辑缺陷。制度安排只是经济绩效的诱因，好的制度不过是规定了成功经济绩效的必要条件而非充分条件。制度，无论将其理解为抽象的东西如“游戏规则”或具体的东西如产权，都不直接决定经济绩效。决定经济绩效的奥秘存在于制度安排（投入）与经济绩效（产出）之间的“加工”“转换”环节，即制度框架下的“动态组织能力”才能有效将诱因转换成产出。发展中国家因其制度体系的缺陷无法形成有效的制度能力，既不能主动将诱因转换成绩效，也无法在外部诱因输入下保持原来的现状，政治失序和经济困难当然难以避免。

从马克思主义关于上层建筑能动作用于经济基础的原理以及西方经济学对“动态组织能力”的重视可以发现，在全球化背景下，国家之间的竞争越来越表现为制度体系以及在此基础上发展出来的制度能力的竞争，也就是国家治理体系和治理能力的竞争，“治理现代化”导向的机构改革以“全面提高国家治理能力和治理水平”为目标，正是上述理论逻辑在中国的体现。只有通过机构改革在治理体系层面形成职能优化配置和机构优化组合，塑造高效的国家治理能力，才能让上层建筑真正能动性地反作用于经济基础，将外部环境提供的各种诱因和机遇转换成有效的发展成果。

登高的温石

四、“治理现代化”导向的机构改革内在要求以加强党的全面领导为统领

既然国家治理体系和治理能力的竞争成为国家间竞争的关键，在国家治理体系层面对核心部件（党和国家机构）进行战略性重组以获得国家治理能力就成为当然的选择。然而，当前党和国家机构设置和职能配置同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应，“碎片化”治理现象明显，与国家治理现代化相适应的“整体性治理”存在差距，严重制约国家治理能力建设，拖累为经济增长破除制约性障碍并为之打造强劲引擎的紧迫任务。

（一）整体性治理是治理现代化的基本选择

治理“碎片化”源自传统政府治理对专业分工的倚重，专业分工能带来相应效率优势，但可能产生“部门本位”，只注重局部环节而缺乏整体理念，忽视甚至牺牲政府的整体使命和目标，职责分工明细基础上的治理反而导致“反目标”的结果。专业分工，职责清晰，各司其职，“出发点是好的，即需要区分权力、明确责任，但是当问题相互关联时，当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，这种明晰就成了效率的障碍”。[2]分工和分割式治理是部门主义、本位主义的温床，使政府治理“碎片化”而非“整体化”，出现“弱干强支”的不良治理局面。[3]“碎片化”意味着“战略性掌舵”的缺位，易使治理政策缺乏战略远见，无法对外部环境变化作出快速、及时的回应，从而降低国家竞争能力。

（二）整合性中枢机构设置构成整体性治理的组织平台

如何克服“碎片化”带来的危害成为国家治理现代化必须面对的问题，“核心化”还是“碎片化”成为必须面临的选择。“二十一世纪的政府不应该再放任政府各不同功能与专业部门间的单打独斗，而应推动整体性治理，通过制度化以落实政府各机关间的沟通协调” 。[4]整体性治理的核心是协作和整合，强调从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。整体治理着力于政府组织体系整体运作的整合性与协作性，通过多层面多维度的协作和整合，使政府走向一个无缝隙的、以合作为核心的整体政府的模式，从而修正“碎片化”治理的弊端。

通过建立整合性中枢性机构实现整体性治理，是主要国家的普遍选择。如英国为解决“碎片化”治理难题选择了构建一个核心化的中央权力来确保各项政策议程不会被英国政治体制下的部门主义所削弱，其主要手段是依靠加强首相权力和核心部门的控制能力来实现政策方面的整合，突出表现在首相办公室增加了一些相关的制度化机构。无论是20世纪70年代建立的“中心政策评审小组”，还是21世纪初建立的“战略决策小组”及其他诸多相类似的机构，其主要职责是向首相和部长就长远性、战略性和跨部门的重大政策议题进行分析，并设计战略性的解决方案，确保“中央政策过程的统领性”，消除部门利益对政府整体目标的割裂。美国自“二战”后不断强化总统办事机构来打造其核心治理中枢，到目前，总统办事机构已经发展到14个，其中绝大多数为总统的政策咨询机构。总统权威和政策咨询的高质量确保治理中枢既能“以力服人”还能“以理服人”，在政策权威和政策质量上保证治理中枢的支配地位。

（三）党的领导的弱化是中国整体性治理的最大缺失

我国治理体系“碎片化”现象突出表现为党的领导的弱化，党“统领全局，协调各方”的职能缺位，就如王岐山署名文章《开启新时代踏上新征程》 里所指出，“一个时期以来，有的人在这个问题上讳莫如深、语焉不详甚至搞包装，没有前提地搞党政分开，结果弱化了党的领导，削弱了党的建设”。[5]党的领导弱化的结果是容易形成极为危险的两种政治腐败：“一是结成利益集团，妄图窃取党和国家权力；二是山头主义宗派主义搞非组织活动，破坏党的集中统一。”系列大案要案是政治腐败的典型表现，在本质上是治理“碎片化”的后果。利益集团的根深蒂固及其滋生的顽固的改革阻力，“碎片化”是罪魁祸首。

“碎片化”现象的另一集中表现是部门过多，职责分割，治理割裂，政策相互冲突。正是碎片化的组织架构和碎片化的运行过程，分解、分割了一个整体性的中央政策过程。广受诟病的“部门行政”、“强部门、弱政府”、“部门决策，中央背书”现象本质上是“碎片化”治理的伴生物，各地“产业同构”及在此基础上形成的“产能过剩”等则是“碎片化”治理的必然结果。

（四）党的全面领导、集中统一领导是中国式整体性治理的当然选择

从国家治理能力建构的普遍选择趋势来看，在我国迫切需要一个能力强大的核心化的整合性治理中枢来解决“碎片化”格局，依靠核心化整合性治理中枢及其治理能力确保中央政策过程对整体治理运作的战略领导。党的全面领导和集中统一领导是打造“核心化”整合性治理中枢的最佳选择和必然选择，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。深化党和国家机构改革将重点聚焦在建立健全党对重大工作的领导体制机制、加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导、优化党中央决策议事协调机构、统筹设置党政机构、更好发挥党的职能部门作用，就是中国式整体性治理对机构改革提出的内在要求。

相比周期性的政党竞选不可避免地带来的“政治短视”、“时间贴现率”压力和周期性政策变更，在我国的制度体系中，中国共产党的领导地位和执政地位决定了我国比西方治理模式更有优势形成稳定而强有力的整合性治理中枢，并实施持续的、接力式的而非周期性变更的重大改革和战略决策。正如党的十九大报告指出，“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量”，就此，我们可以自信地、毫不犹豫地认为，深化党和国家机构改革，党的全面领导和集中统一领导是构造中国式整体性治理的最佳选择，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

机构改革从“适应性”走向“自主性”，是经济发展和全面深化改革的现实要求，同时也是机构改革本身内在逻辑发展的结果。机构设置作为上层建筑的重要构成部件，为经济发展要求所推动进行“适应性”改革，职能转变是机构改革的核心和关键，重点在削减职能总量以适应市场经济体制。在此项改革取得一定成效之后，从现实和理论逻辑上都会对机构改革提出新要求，即机构改革要创造条件使上层建筑能动性地反作用于经济发展，即机构改革从行政体系向治理体系拓展，通过对职能转变后的存量职能进行优化配置和机构间的优化组合，形成现代化的治理体系和治理能力，为经济增长打造强劲引擎和助推力。由此，机构改革开始内省自身，审视存量职能在现存机构间的不合理配置，改革逐步具有鲜明的“自主性”特征。“适应性”改革的未竟任务的完成，以及“自主性”改革要求的战略性组织重构，都要求并依赖于加强党的全面领导和集中统一领导，其中也蕴含着现实逻辑和理论逻辑的内在统一。

参考文献

[1]路风.动态企业理论的发展[J] .国际经济评论,2000(Z5).

[2]皮埃尔?卡蓝默.破碎的民主：试论治理的革命[M].高凌瀚译.北京：三联书店,2005:11.

[3]Tom Christensen, Per Legreid. The Whole-of-Government Approach: Regulation，Performance，and public-Sector Reform[J] . SteinRokkan Centre For Social Studies Uniform,2006.

[4]Perri 6，Diana Leapt.Kimberly Seltzer and Gerry Stoker[A].Towards HolisticGovernance: The New Reform Agenda[M]. New York: Palgrave, 2002,p36.

[5]本书编写组.党的十九大报告学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社,2017:76-84.