个人所得税改革将成为新一轮财税体制改革的新亮点

登高的温石

　　作者：中国社会科学院财经战略研究院副研究员 何代欣
　　6月19日，个人所得税法修正案草案正式提请十三届全国人大常委会第三次会议审议。讨论20多年的按综合收入计征的个人所得税税制终于整装待发。个税法修正案草案报全国人大审议，还要面向全社会征求意见，预期今年年底前应该完成审议，最快今年实施。可以说，个人所得税改革成为新一轮财税体制改革，乃至全面深化改革的新焦点之一，也将是其中的新亮点之一。
　　事实上，2012年之后，中国税制步入实质性的结构性减税阶段。个人所得税是在全面“营改增”之后，各方给予厚望的减税举措。那么，怎么让个人所得税改革成为减税之举？
　　首先，应纳税所得额的确认十分重要
　　依据公布的个人所得税法修正案草案，可以比较容易计算出工资薪金每月10000元，20000元和50000元的减税幅度，也能很快发现以往3500元工资薪金所得免征额调整到5000元之后，不少人甚至能够直接免征税。不过，抛开薪资，在当前收入多元化的社会里，个人收入往往还包括着投资所得、劳务所得、经营所得等。我们在选择哪些所得计入应税收入时十分谨慎。因为有的收入不容易看到，有的收入应该免税，有的收入很快变成了必要的成本支出。同时，还要顾及现金收入征税存在实际操作困难、公益志愿收入如何纳税等实际情况。所以必须要非常仔细地对各项收入进行分析并在制度设计中予以考虑。此次个人所得税法修正案草案将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等4项劳动性所得实行综合征税，把性质大致相同，也比较容易管理的劳动所得先放在一起，并将子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等成本予以税前扣除，扣除了一些必要的成本，降低了应纳税所得额，体现了对确认应纳税所得额的重视。总体上来说，税负都有不同程度下降，特别是中等以下收入群体税负下降明显。
　　其次，平均税率高低决定减税幅度
　　此次改革，提高起征点只是减税的一个方面，对中等收入群体来说，调整税率可能减税的力度更大。草案扩大3%（不超过1500元的部分）、10%（超过1500-4500的部分）、20%（超过4500-9000的部分）三档低税率的级距，相应缩小25%（超过9000-35000的部分）税率的级距，30%、35%、45%三档较高税率的级距不变。怎么理解？以3%税率改革为例，草案将其级距扩大一倍，意味着原来起征点往上1500元，是按3%税率缴税的；改革后起征点往上的3000元部分，都按3%征税。换算成月收入，就是月收入5000元以上至8000元的，都可以按最低税率缴税。这意味着有更多的人适用低税率，有助于全面降低税负。每个人或者家庭在一段时间的收入大致是一定的，其税负的高低要看按什么样的税率层级在交税。以往工资薪金所得按照7级累进税率计征，其他所得按照比例税征收，这在实质上制造了不同收入类型的税负差异。因此，改革后的个人所得税税制如何设置综合税率是一个大学问。如果还是按照工资薪金所得7级累计或者按照其他所得的比例税率，那么平均税率可能不会太低。即使扣减了成本，应税所得额较之单项收入更高，那么对应高税率的概率也更大。所以说，基于每个人平均税负多少由平均税率的高低决定，从某种意义上来说个人所得税要实现减税，首先是减平均税率，将综合税率大致确定在三到四个层级，平均税率稳定在10%-15%的区间，即能够提高税收遵从，增加个人所得税征税范围，还能总体减低平均税率水平，真正摆脱现阶段个人所得税约等于“工薪税”的困扰。
　　最后，最高边际税率的执行程度决定收入分配差距的改善程度
　　当前，有些个人运用各种手段逃避个人所得税的现象时有发生。草案针对个人不按独立交易原则转让财产、在境外避税地避税、实施不合理商业安排获取不当税收利益等避税行为，赋予税务机关按合理方法进行纳税调整的权力。这意味着草案落地之后，可以更好地堵塞税收漏洞，维护国家税收权益。此前，学术界对要不要设置个人所得税较高税率层级一直存在争议。有学者认为有高收入人群是社会效率体现，高税收可能降低他们的工作积极性，甚至导致部分人前往低税率地区去贡献才能。也有学者认为高边际税率能够促进社会公平，改善收入分配差距。两个观点都没有问题，关键是要看现实中如何权衡最高边际税率的执行程度。现在最高边际税率面向工薪阶层，而未来综合累进税率会面向所有人群。不论当前还是未来，最高边际税率始终会存在一定程度上的执行之难，要让个人所得税减税减在“桌面之上”，还有许多工作要做。重点稽查当然是一个办法，但稽查成本也要考虑。因此，必须在制度设计上提高最高边际税率的遵从，降低弹性执法和“协商”收税，增加1%高收入人群的税收透明度，如此才能有助于营造人人纳税的公平氛围，逐渐改善收入分配差距。