詹成付：健全充满活力的基层群众自治制度

登高的温石

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），作出的“健全充满活力的基层群众自治制度”的重大部署，既是对这一制度重要作用的充分肯定，也为在新时代完善这一制度提出了新要求，我们要悉心学习领会、切实贯彻落实。

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一、基层群众自治制度是一项具有独特作用的基本政治制度

基层群众自治制度，是指人民群众在党的领导下对农村村级、城市社区公共事务和公益事业直接行使当家作主民主权利的政策、法规、程序、规范的总称，是伴随新中国发展历程而生长起来的基本政治制度。实践证明，基层群众自治制度在我国政治制度体系中有着十分独特的作用。第一，有利于全面展示中国特色社会主义民主的广泛性和真实性。我国是社会主义国家，国家的一切权力属于人民。有了农村村民委员会和城市居民委员会，人民群众在城乡基层按照民主集中制原则，实行直接民主，要办什么、不办什么，先办什么、后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。基层群众自治制度的成长发展，并有效衔接人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，共同构筑了人民当家作主制度体系，使我国人民当家作主不仅体现在国家事务层面、体现在经济和文化事业层面，也体现在社会事务层面；不仅体现在代表制民主层面，也体现在基层直接民主层面，有力彰显了我国社会主义民主的优势和特色，充分展现了我国社会主义民主的广泛性和真实性。第二，有利于提升基层社会治理实效性。我国幅员辽阔，城乡基层情况复杂多样，不管是农民承包经营权的获取、村集体经济收益的分配、村公益事业的兴办及经费筹集、村干部报酬补贴等，还是城市社区环境、公共卫生、志愿服务、困难群众利益保障等事项，都与基层群众切身利益相关，基层干部群众对其基本状况、矛盾所在、出路和办法要比各级政府机关及其干部更为清楚，办好这些事情，推行在基层党组织领导下走基层群众自治的路子，其效率和效果就比较理想；否则，不管什么事一律都拿到政府手里、由政府机关来办，用很多不必要的自上而下的方式去处理，不仅会加重政府工作负担，还可能助长政府机关的形式主义、官僚主义，挫伤基层干部群众的积极性，降低基层社会治理的实效性。第三，有利于促进社会和谐稳定。我国城乡改革发展中出现的许多矛盾和问题，如基层干部优亲厚友、邻里纠纷、婚丧嫁娶大操大办、社区新老居民融合难等，不少地方通过健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制，发挥村（居）民委员会、村（居）民小组、村（居）民会议以及群团组织、治保会、红白理事会等自治组织的作用，通过发挥村规民约、村民自治章程、市民公约等自治规范的作用，使大量矛盾和问题妥善解决在基层，有力维护了社会和谐稳定。

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二、深刻把握我国基层群众自治制度的鲜明特色和成功经验

在长期的实践中，我国的基层群众自治制度已经形成了鲜明特色并积累了许多成功经验，应当倍加珍惜并发扬光大。

（一）基层群众自治要在党的领导下进行。从已有的实践来看，党的领导主要体现在3个方面：一是基层群众自治的相关政策法律是在党领导下制定的，从而保证了基层群众自治沿着党指引的正确方向前进。二是典型经验的总结推广、政策完善是在党领导下进行的，从而保证了基层群众自治按照党和人民的意愿来进行。三是基层群众自治实践是在基层党组织直接领导下和基层党员干部的示范带动下进行的，从而保证了基层群众自治有活力、有秩序。党对基层群众自治的领导，既是一大特点，也是一大政治优势；既有利于及时总结推广人民群众在基层自治实践中创造的经验做法，把好的经验做法上升为政策制度，把成熟的政策制度固定为法律法规，使基层群众自治之路越走越宽阔，又有利于及时发现和研究解决实践中出现的问题，使基层群众自治之路越走越稳健，从而把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一于基层群众自治实践之中。贯彻《决定》精神，要把这一特点和优势坚持下去，确保党对基层群众自治的领导落实到位。

（二）基层群众自治与人民群众的切身利益密切相关，直接反映人民的利益诉求。从已有的实践来看，这种直接性主要体现在两个方面：一是基层群众自治的内容与人民群众的利益直接相关。比如村集体经济收益的分配、村办学校、村建道路等公益事业的兴办及经费筹集、村干部报酬补贴、生活困难救助人员的确定等，都与大家的利益相连，基层群众很关心、有参与的积极性。二是行使自治民主权利的直接性。区别于代表制民主，基层群众自治是以人人参与为显著特点的，除了依照法律被剥夺政治权利的人外，凡年满十八周岁的居民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权，都有参与的权利和表达意见的机会。基层群众自治直接性的特点，使人民群众通过参与基层自治实践，能够获得看得见、摸得着的利益，能够依法保护自己的权益不受侵害，城乡基层的许多矛盾就是在群众自治实践中得以化解；人民群众也正是在直接参与基层各项事务的决策、管理、监督过程中，逐渐了解了什么是群众自治、怎样做才符合民主法治要求，从而逐渐提高当家作主的能力。贯彻《决定》精神，要引导人民群众围绕切身利益行使民主权利，做到群众利益延伸到哪里，基层群众自治制度就覆盖到哪里，让这一有利于化解社会矛盾、提升群众综合素质和能力的制度持久释放魅力。

（三）基层群众自治要与经济社会发展相互适应、相互促进。从已有的实践来看，这种相互适应、相互促进主要体现在：一是工作部署上不跑题，始终以推动和保障党的中心工作为目标，与整体经济社会发展相适应；二是实践推进上不脱节，使基层群众自治实践的许多环节紧紧围绕当前人民群众最关心最直接最现实的利益问题来展开；三是工作节奏上不单兵突进，使基层群众自治有机汇入中国特色社会主义政治发展道路，在发展我国社会主义民主的总框架内健康发展。贯彻《决定》精神，要更加自觉地把健全基层群众自治制度同我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等各项任务紧密结合起来，使基层群众自治制度随着“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的推进而不断健全和完善。

（四）基层群众自治的制度建设和实践推进要循序渐进、逐步发展。从已有的实践来看，这种循序渐进主要体现在：对基层群众自治规律性的认识是与时俱进、逐步深化的；基层群众自治的实践，基本是由点到面、由浅到深、由单领域向多领域逐步推开的；基层群众自治的法律法规和各项具体制度，是逐步健全的；人民群众当家作主的能力，是在实践中逐步提高的。实践反复证明，这种循序渐进、逐步发展的办法是积极稳妥的。贯彻《决定》精神，要继续坚持这一做法，既要抓紧当前工作，又要树立持久建设思想；既要满腔热情地支持和帮助人民群众深化自治实践，又要切实引导他们正确行使好民主权利；既要扩大人民群众民主权利，又要增强党和政府有效管理能力；既要注重一般号召，又要加强个别指导，推动基层群众自治制度走向更加成熟、更加定型。

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三、健全充满活力的基层群众自治制度的主要任务

《决定》为当前和今后一个时期健全基层群众自治制度提出了新要求，主要任务有3个方面。

（一）健全基层党组织领导的基层群众自治机制，把基层党组织的领导作用体现到基层群众自治的各个方面和环节。一是在基层选举中，基层党组织要做好宣传发动工作，积极参加选举基层群众自治组织的各项准备活动，把握选举的正确方向。基层党组织成员应当通过合法程序进入民主选举机构，主持选举机构工作，城乡社区党组织书记应当通过法定程序担任村（居）委会主任，村（居）“两委”班子交叉任职，党员要在村（居）委会成员、村（居）民代表中占一定比例。二是在基层重大事务民主决策中，基层党组织要与基层群众自治组织、集体经济组织或企业组织一道积极组织群众参与民主决策。需由村（居）民委员会提请村（居）民会议、村（居）民代表会议决定的重要事项，经基层党组织研究讨论后，由村（居）民会议、村（居）民代表会议依照法律和有关规定作出决定。三是在基层事务日常管理和民主监督中，村（居）务监督委员会主任一般由党员担任，组织党员和群众监督民主决策事项的实施情况，党的农村基层组织应当健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，城市社区要建立党建引领下的社区居委会、业主委员会、物业服务企业协调运行机制，充分调动居民参与积极性，形成社区治理合力。

（二）着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化，夯实人民群众在基层群众自治中的主体地位。一是着力推进制度化，落实和完善制度，确保人民群众在基层群众自治事务中当家作主：建立健全公开、公正、公平的选人、用人制度和机制，保证村（居）民群众的选人用人权，落实民主选举；建立健全议事协商决策制度和机制，保证村（居）民群众对村（居）重大事务的讨论决定权，落实民主决策、民主协商；建立健全村务公开、民主评议、问责制度和机制，保证村（居）民群众对重大事务事前参与、事中介入、事后评议，落实民主管理、民主监督。要切实防止基层群众自治中出现群众形式上有权、实际上无权的现象。二是着力推进规范化，坚持法定的事情不能随意变，规定的步骤不能随意少，不能图省事、怕麻烦，更不能走过场。基层群众自治组织届满时，要及时进行换届选举。村（居）民委员会要定期向村（居）民会议、村（居）民代表会议报告工作，接受群众监督。村（居）民会议、村（居）民代表会议要及时或定期举行会议，讨论决定涉及群众利益的重大事情。要规范村（居）小微权力运行，明确每项权力行使的法规依据、运行范围、执行主体、程序步骤。要适应城乡人口流动的新情况，创新参与办法和渠道，充分兼顾“走出去”和“留下来”的村民在村民自治组织和集体经济组织中的权利和权益，引导城乡结合部的农村既要保障“老村民”的基本权益，也要兼顾“新村民”的利益诉求。要适应互联网时代的新形势，善于运用网络技术服务基层群众自治实践。三是着力推进程序化，全面推行村级重大事项实行“四议两公开”，即村党组织提议、村“两委”会议商议、党员大会审议、村民会议或者村民代表会议决议，决议公开、实施结果公开。对实践中出现的问题，如村（居）民选举委员会的推选程序、村（居）民委员会成员罢免程序、新旧班子交接工作程序、村（居）民会议向村（居）民代表会议授权程序、民主评议干部程序等，要加快探索解决，以规范基层群众自治实践。

（三）健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，维护职工合法权益。企业民主管理是工人阶级当家作主最直接的体现形式，全会《决定》将健全企事业单位民主管理制度摆在突出位置予以强调，进一步体现了我们党全心全意依靠工人阶级这一根本方针的要求，体现了我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政社会主义国家这一国体的要求。一是要健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度。凡没有建立职工代表大会制度的企事业单位，要尽快建立起来；已经建立的，要不断巩固提高、发挥作用。企业在重大决策上要听取职工意见，涉及职工切身利益的重大问题必须经过职工代表大会审议，要积极推进厂务公开制度化、规范化，为职工代表大会行使职权创造条件、提供支持；建立健全职工董事、职工监事会制度，支持通过职工代表大会依法民主选举的职工代表进入董事会、监事会，代表职工参与企业决策、监督运行。二是要建立健全非公有制企业职工民主管理制度。非公有制企业职工与公有制企业职工一样是我国职工队伍的重要组成部分，同样是国家的主人，其参与企业管理的权利同样需要依法得到应有的尊重和保护。目前还有不少非公有制企业没有单独建立职工代表大会制度，要加大工作力度，推动具备单独建制条件的非公有制企业建立并逐步完善职工代表大会制度；在中小型非公有制企业比较集中的乡镇（街道）、开发区（工业园区）、村（社区），应当推行区域（行业）职工代表大会制度，推动形成和谐稳定的劳动关系。三是探索企业职工参与管理的有效方式。要注意企业民主管理各种制度之间的有效衔接，以及企业民主管理制度和企业管理制度的有效对接，不断提高企业民主管理制度效能。要针对国有企业、非公有制企业、公司制企业、事业单位的不同情况，总结完善近些年出现的企业民主管理委员会、民主议事会、劳资恳谈会、民主协商会、厂长（经理）信箱、班组民主管理等做法，适应网络时代的新变化，注重发挥企业内部网站、电子信箱、短信、微信、手机软件等新媒体、新平台的作用，为企事业单位民主管理制度创新发展提供条件。