完善基层央行预算绩效管理

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郑春南 赵玥 王淼
按照《中共中央关于全面实施预算绩效管理的实施意见》精神，随着新预算法的颁布实施和预算管理改革的逐步推进，中央各部门全面实行预算绩效管理成为必然趋势。本文从预算绩效管理在基层央行中的开展情况入手，浅析预算绩效管理工作开展中存在的问题与困难并提出可行性建议。
基层央行预算绩效管理工作的问题与困难
人民银行各级机构认真领会党中央、国务院有关文件精神，积极贯彻落实预算绩效管理工作。基层央行预算绩效理念日渐增强，预算管理水平不断提高，但在实际工作中仍存在一些问题与困难。
(一）预算绩效管理制度体系有待完善。2019年，总行全面落实党中央预算绩效管理工作精神，在全系统制定出台了《中国人民银行预算绩效管理办法》（试行），该办法是人民银行系统预算绩效管理工作全方位、全过程、全覆盖的框架性指导遵循。但预算绩效工作是系统性的，涉及到众多管理环节、工作规程，目前从基层行的实践来看，在预算绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价、第三方机构绩效管理质量评价等方面，仍存在制度规定、工作规程上的空白，有待填补。
（二）基础管理工作尚待加强。一是预算绩效管理意识仍需加强。预算执行部门与项目实施部门以及个别基层财务部门绩效观念和责任意识尚显薄弱，更注重资金使用的合规性，忽略了有关项目的绩效问题。二是绩效管理专业知识配备不足，缺少专业技术人才，预算绩效管理全过程贯穿预算管理始终，涉及面广，技术性强，需要眼光长远、综合素质较高的专业人员跟踪参与。但目前个别基层央行人员配备紧缺，很难做到专人专岗，现有人员更缺少专业的知识储备，这都阻碍了基层央行绩效管理工作迈入正轨。三是开展绩效管理主动性不足。由于基层央行财务人员尚缺少绩效管理方面的专业知识，加上缺少各环节实施细则做制度支撑，大部分基层央行工作局限于上级行的要求，工作内容仅为根据要求提供相关资料，主动性不足。
（三）预算绩效评价体系尚不健全。一是通过人民银行总行的不懈努力，部分基层央行已初步建立起预算绩效评价体系，但个别基层央行由于相关知识经验不足仍存在绩效目标设定含糊不清、量化不细的问题。同时，绩效评价指标设定较不科学，评价标准不够细化，很多基层央行存在类似情况，例如设定三级指标为用户满意度，预期目标大于等于90%，分值为5分，未达到指标值的按照实际值占指标值的比例计算，实际值根据问卷调查表示满意的人数占调查总人数计算确定，但这样仅仅将用户分为满意和不满意两类，未免有些太过笼统，表面上对定性指标进行了细化，实质上还尚未达到定性指标的分级分档形式表述的要求。二是基层央行普遍缺少权威的第三方力量参与绩效评价。由于人民银行业务的特殊性和财务数据的保密性，引入相关专家、中介机构等第三方力量进行评价较为困难。三是预算绩效监控不到位。目前基层央行绩效监控机制尚不完善，监控时普遍重视资金使用的合规性和项目实施进度多于支出绩效，对于项目实施过程中存在的问题不能及时发现并进行调整。四是预算绩效评价结果应用不足。近年来，基层央行逐步建立起预算绩效评价结果反馈机制，能够将资金使用及项目实施过程中发现的问题及时反馈给业务部门，但由于缺少相关问责机制的制约，评价结果应用尚显不足。
（四）预算绩效管理信息化建设尚待完善。目前基层央行尚未有一个完整的预算绩效管理信息系统，用于涵盖绩效目标、绩效指标、评价标准及往年参与绩效管理的业务、财务数据等基础信息，大大阻碍了预算绩效管理的深入发展。同时，各基层央行由于业务系统管理与接入端口权限等原因，即使有条件开发系统的地区，其绩效模块也尚未达到与上级行信息需求相匹配的程度。
推进基层央行预算绩效管理的建议
（一）努力探索，统筹兼顾，建立健全预算绩效管理制度。建议基层央行不断探索本辖区预算绩效管理制度与工作规程的制定，涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价以及绩效评价结果应用各个环节。在上级行制度建设的大框架下，结合工作实际设立有针对性的实施细则，确保预算绩效管理工作有章可循，尽快实现预算管理全方位、全过程、全覆盖。
（二）多措并举加强基础管理，推进工作深入发展。一是搭建绩效管理宣传平台，通过工作会议等形式灌输绩效意识，强调绩效管理重要性，培养绩效管理素养，促使业务部门积极支持配合绩效管理工作。二是加强财务部门人员业务培训，设立专人专岗，充实专业技术人员储备。建议基层央行积极引进绩效管理方面专业人才，有条件的地区设立绩效管理专岗，提高绩效管理工作效率。对于财务人员数量不充足的地区，建议对兼岗绩效管理的财务人员进行系统培训，充实基础理论知识，提高实战操作水平。三是建议到先进地区进行实地考察，通过交流沟通、工作调研等方式切实加强对绩效管理的理解，转变工作方式，提高绩效管理工作主动性。
（三）建立健全预算绩效评价体系。一是建议基层央行财务部门强化督导作用，结合实际工作建立预算绩效目标审核制度，严格审核业务部门绩效目标设置与预算编制。继续完善绩效指标体系，在设定绩效评价指标时，尽量采用定量指标，并对定量指标进一步细化，在设定定性指标时尽可能减少主观性因素，确保绩效指标设定科学、客观、合理可行。二是加大力度引入第三方机构参与绩效评价，从而逐步建立绩效评价专家库，提高绩效评价质量，减少绩效评价结果中的人为和主观性因素。三是建立健全全过程绩效监控机制，在监控资金使用情况及项目实施进度的同时，应更加注重支出绩效的监控，对于有调整的项目支出应该采取重点监控。四是建立预算绩效结果应用问责机制，利用制度约束业务部门对反馈的问题及时整改。对于整改不到位导致绩效评价结果较差的项目，在安排下一年度资金时，应审慎考虑充分论证。对于预算绩效管理工作较好、有效完成预算绩效目标的项目，可视情况在安排以后年度预算时，给予优先保障和重点支持。
（四）搭建绩效管理信息平台，实现横向纵向数据共享。建立预算绩效管理信息库，分设业务部门基础信息库、项目库、绩效目标及指标库、绩效评价标准库等。同时充分利用电子化手段开发一套可以涵盖以上所有信息库的信息系统，利用信息系统实现关键数据的采集、管理、分析等，规范绩效管理流程，提高工作效率。建议信息系统的建设能够实现横向纵向数据融合，搭建起与上级行、下级行及本级业务部门的信息平台。一是与本级业务部门实现数据共享，拓宽会计财务部门与业务部门预算管理沟通渠道，便于开展绩效目标审核、绩效自评及评价、绩效监控等工作，实现横向数据融合。二是纵向上与上级行、下级行充分对接，通过共用一个信息平台，实现信息需求完整匹配的要求。同时，建议将预算绩效管理信息系统与会计综合业务系统、财务综合业务系统、固定资产系统等实现充分对接，实时采集系统中的数据，加强预算绩效信息管理。