|
马上注册!
您需要 登录 才可以下载或查看,没有账号?注册
×
“我们脱贫攻坚的战斗已经胜利结束了。”四川省阿坝州马尔康市日部乡党委书记罗尔特说。
日部乡幅员956平方公里,面积相当于中国的万分之一,人口却只有3579人。作为马尔康市最偏远的一个乡镇,不封路、不塌方的情况下,开车需要6个小时才能到达县城。罗尔特告诉《中国新闻周刊》,日部乡属于深藏区,共有2个贫困村,贫困户96户,贫困人口424人,是深度贫困地区。
偏远与闭塞犹如为贫困披上了一层铠甲,难以洞穿。日部乡反贫困的战斗号角吹响于2014年,如今日部乡已实现脱贫摘帽,2019年全乡年人均纯收入达14152元,高于2019年“年人均纯收入低于3750元”的国家贫困识别线。
日部乡的脱贫攻坚战是中国反贫困之战的一个缩影。自1978年改革开放以来,按照世界银行每人每天1.9美元的国际贫困标准,中国累计已有8亿多贫困人口脱贫,占同期全球减贫人口总数的70%以上。随着脱贫攻坚进入倒计时,2020年中国将消灭绝对贫困。
贫困是一个全球问题,反贫困则是一道世界难题。作为政府主导式扶贫的典范,如何破题贫困识别机制难题,如何以政府为主导来构筑反贫困的国家机制,如何发挥举国体制的高效动员能力,中国探索出一套解决反贫困难题的“方法论”。
多位受访专家对《中国新闻周刊》表示,中国是全球减贫经验最丰富的国家,“中国经验”是双向性的,将为全球反贫困难题提供借鉴。
破解“精准”难题
中国政府从1986年开始了大规模的开发式扶贫,并成立了专门的扶贫机构——国务院贫困地区经济开发领导小组,1993年更名为国务院扶贫开发领导小组。这标志着中国政府由原来的道义式扶贫转向制度性扶贫。国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员、中国农业大学教授李小云告诉《中国新闻周刊》,中国选择开发式扶贫是因为中国的贫困人口多、且大多集中在农村,只能通过推动经济增长,在发展中摆脱贫困。
在开发方式上,中国曾借鉴世界银行农村综合发展的做法。上世纪90年代初期,世界银行支持中国西南地区的扶贫项目所采取的方式就是通过农村综合发展来带动贫困人口的收益,项目包括水电路等基础设施建设项目,教育、卫生、住房等社会事业项目以及乡镇企业等产业项目。
从1995年开始,中国制定了以贫困县为主的区域反贫困战略,并建立了“国家扶贫工作重点县”机制,随之而来的是国家大量的资源投入。1988年,中央财政针对扶贫安排专项资金为10亿元,此后逐年增加,到2013年,扶贫专项资金达到了406亿元,增长40倍。国家级贫困县每年获得的巨额财力补贴达数千万甚至上亿元,往往是一个贫困县全年财政收入总额的好几倍。
北京师范大学中国扶贫研究院院长张琦对《中国新闻周刊》指出,以区域作为反贫困对象,难以避免一些贫困人口被遗漏。北京大学贫困地区发展研究院院长雷明则指出,“大水漫灌”式的粗放扶贫,带来的另一个问题就是形成“精英捕获”现象:即扶贫资金和政策受益多的往往是贫困地区中高收入农户,而贫困户由于其个人能力和环境条件等限制很难得到真正帮扶。
2013年11月3日,中共中央总书记习近平视察湖南省湘西州花垣县十八洞村时,首次提出“精准扶贫”思路,中国扶贫战略开始转向。多位受访学者认为,精准扶贫战略是中国扶贫开发模式的深度调整,也是一次创新。国务院扶贫办主任刘永富曾表示,实现贫困人口如期脱贫,贫困县全部摘帽,必须实施精准扶贫精准脱贫基本方略,改革现行扶贫思路和方式,变大水漫灌为精准滴灌,变“输血”为“造血”,变重GDP为重脱贫成效。
精确扶贫战略的实施,難点在于如何建立贫困的精确识别机制。
挂职日部乡党委副书记的何鑫,是一名扶贫干部。他告诉《中国新闻周刊》,日部乡依靠“建档立卡”制度,来实现贫困的精准识别,贫困户的筛选和定位则是通过“人海战术”,挨家挨户走访来完成。日部乡的扶贫干部下乡需要对每一户贫困家庭的人口、劳动力、收入来源等信息进行精准收集,并佐以相关证明材料。
作为精准识别贫困的重要坐标系,中国的贫困标准也在不断演进。张琦告诉《中国新闻周刊》,最初中国的贫困标准划线,是以最低生活需求换算成收入来制定,此后又将收入和消费相结合,来设立新的标准。2010年以后,中国又将医疗、教育、住房等要素纳入到国家贫困标准中。
精准扶贫类似于靶向治疗,精准到位后,接下来要做的就是精准施策。以日部乡为例,主要的致贫原因是因病因残、缺乏劳动力和因伤因灾返贫。何鑫告诉《中国新闻周刊》,当地政府通过分派公益性岗位,如山林草场的林管员、草管员、河道管护员、街道卫生员等岗位,来解决因病因残致贫的贫困户的就业和收入问题。对于缺乏劳动力的贫困家庭,则整体纳入低保来兜底保障。对于贫困线之上的相对贫困户,当地通过产业带动集体经济,来提供补充医疗保障。这套机制被何鑫称为“日部乡版的马歇尔计划”。
改革开放以来的扶贫开发历程
在省级层面,通过建立脱贫攻坚项目库,四川全省逐县逐村逐户编制产业脱贫规划,确保项目安排精准。通过实施扶持就业、移民搬迁、低保政策兜底、医疗救助扶持等计划,可以确保扶贫措施精准到户。雷明认为这是一套精准的工作机制,首先精准识别贫困对象,然后找出真正的致贫原因,再进行个性化的精准施策。
在精准扶贫体系的运作中,另一个至关重要的机制是精确的反馈和退出机制。何鑫告诉《中国新闻周刊》,扶贫的信息会严格比对相关标准,录入脱贫攻坚信息系统。信息是动态更新的,确保信息反馈的精确性,“如果出现因病因灾返贫的情况,会及时更新相关信息。”何鑫说。
《中国新闻周刊》从四川省扶贫开发局获悉,四川建立了省级脱贫攻坚大数据平台,通过每年一次的动态调整,四川省级层面可以确保扶贫对象的精准定位。雷明告诉《中国新闻周刊》,从中央到省级再到市县,这套自上而下建立的大数据信息系统,信息非常精准。
2020年8月18日,都安县下坳镇车家庄易地扶贫搬迁安置新区,袁朝强(右)和妻子罗兰香、女儿袁欣瑶站在搬迁后新住房门口。位于滇桂黔石漠化片区的广西都安瑶族自治县,全县石山面积占89%,素有“石山王国”之称,是国家扶贫开发工作重点县,也是广西四个极度贫困县之一。截至2019年底,都安县实施建设的20个易地扶贫搬迁安置点11110套(栋)安置住房全部完成,实际搬迁入住建档立卡贫困人口45081人,搬迁入住率100%。图/新华
5月13日,为莫色拉则在昭觉县城易地扶贫搬迁安置点依乌社区的新家里做饭。5月13日,四川省昭觉县支尔莫乡“悬崖村”——阿土列尔村高山区的31户贫困户搬到县城集中安置点。图/新华
精确的反馈机制的建立,使得精准退出成为可能。多位扶贫领域的专家对《中国新闻周刊》指出,退出机制和考核紧密结合,是否符合退出条件,需要通过第三方评估才能确定。例如2018年,包括日部乡在内的马尔康市通过了四川省、阿坝州两级验收和第三方评估,才完成“脱贫摘帽”。安徽省规定贫困县摘帽需经过市级初审再经省级核查,并开展第三方评估。
退出机制中,相关退出标准的制定也趋向多维化。以甘肃为例,甘肃省建立了贫困户、贫困村、贫困县三级脱贫退出指标体系,贫困人口退出以户为单位,以该户当年人均可支配收入稳定超过国家现行扶贫标准、有安全住房、家庭无因贫辍学学生、有安全饮水等7项内容为主要指标,其中“贫困户年人均可支配收入”“有安全住房”属否决指标。贫困村退出以贫困发生率为主要衡量标准,综合考虑村内基础设施、公共服务和产业发展等共13项指标。贫困县退出以贫困发生率为主要衡量标准,共15项退出指标。
中国社科院贫困问题研究中心秘书长檀学文认为,从2013年以来,贫困识别最大的改进在于动态调整、应纳尽纳,属于饱和式识别,侧重于避免遗漏。未来,现行精准识别机制应做进一步创新,而多维贫困识别和测量则会一揽子纳入相对贫困的识别中。
“军令状”式的扶贫攻坚
“乡党委每年都会将反贫困纳入到下一年的发展规划中。”日部乡党委书记罗尔特告诉《中国新闻周刊》,补基础设施短板、争取项目、争取资金,日部乡每年的发展规划,都是围绕脱貧攻坚开展的。
在中国的反贫困路径中,国家自上而下、有组织有层次地实施反贫困战略,并将反贫困纳入到国家发展规划中。中国政府先后制定了《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,这些中长期的发展规划都有明确的目标,还有资金和组织的保证,这意味着中国在国家层面搭好了反贫困的制度性框架。在省级层面,广西、四川、江西等省区发布的《农村扶贫开发纲要》中,都明确要求把扶贫开发纳入当地经济社会发展战略及总体规划。
北京大学贫困地区发展研究院院长雷明认为,制度扶贫是中国减贫过程中一个至关重要的扶贫方式。没有把反贫困制度化,意味着反贫困只能是一个措施化的政策,形成不了整体效应。
反贫困制度化所带来的优势是显而易见的,中国社科院贫困问题研究中心秘书长檀学文认为,这是一种根本性的主动资源导向优势。按照市场原则,资源和市场机会到不了偏僻落后的地方。将反贫困纳入国家经济社会发展规划中的有机组成部分,不存在西方模式中的代表者困境,也避免了市场悖论。
长期跟踪研究中国扶贫进程的北京师范大学中国扶贫研究院院长张琦发现,反贫困被系统纳入发展规划后,从中央到地方均制定了一系列的政策,这些政策相当程度被法律化,成为各级政府持续推进扶贫进程的制度化、规范化约束。2016年11月颁布实施的《贵州省大扶贫条例》,就明确界定了政府在脱贫攻坚中的责任,并对扶贫对象和范围、社会参与扶贫项目和资金管理、等方面进行了全面规范。张琦认为,各省相继制定“扶贫条例”,各级政府扶贫攻坚的力度、强度都在加强,物力、财力、人才的保障也较高。 |
|