『期满收回』要害在于如何判定『公共利益』

沩水云飞

　　日前，有关“上海土地使用权期满之后可能被‘无偿收回’”的消息，引发轩然大波。对此，上海规划和国土局在官网发布说明通知，特别指出这种处理方法是针对 《上海市国有建设用地使用权出让合同》中第28条的内容，即特指那些土地出让期限届满，因社会公共利益需要未获批准续期者。

　　而依该合同第二十七条规定，“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。”因此，地上建筑物等仅补偿“残余价值”甚至被“无偿收回”，指的仅是非住宅土地使用权因公共利益需要未能续期者。此规定，与《物权法》并无抵触之处。媒体此前报道，在此问题上并未理解精准。

　　从报道亦可获知，上海市这种“土地期满后处理方法”，早已有之，只不过是把土地出让合同中约定的内容，前移到了“预申请”阶段，等于事先告知。而且上海不是孤例，北京、厦门、珠海等地，亦有大致相同的表述。

　　上海市的这种后期处理，可被挑剔的部分仅在于，非住宅建设用地使用权期满后的续期与否，是要由全国人大及其常委会制定的法律来规定，而不能由《上海市国有建设用地使用权出让合同》来规定。

　　不过，坦率地讲，上海市“除根据社会公共利益需要收回本合同项下宗地的，出让人应当予以批准 （土地使用权续期）”的规定，符合我国的相关立法精神，亦即，即便由全国人大常委会制定法律，其规定也大抵就是如此。如果严格依法行事，上海在相关规定中，就不应谈如何续期的问题，这对土地使用者而言，也并不是好消息。

　　至于此次备受舆论声讨的对建筑物等仅补偿“残余价值”甚至“无偿收回”的规定，也有 《物权法》的相关条款做支撑——— “该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定。”上海市的后期处理方法，就是按照约定来的。

　　行文至此，那些以成文法律的权威，来试图否定上海市“土办法”的意见领袖，可能会发现，满腔愤怒已无发力的标的。而我，是赞同这种土地期满后的处理办法的么？当然不是！我只是觉得，问题的症结在更深层次。

　　做个假设，如果一个非住宅用地到了年限，如何判定是否有 “公共利益”存在而使续期不再可能？如果一旦以“公共利益”名义行拆迁之实，对建筑物等的补偿，又该如何计算“残余价值”，或是否该 “无偿收回”？——— 相较于正常的拆迁而言，这样回收土地无疑更容易，补偿标准也更低。好了，地方政府会不会在土地期满后，出于更便宜行事的考量，又开始一轮新的比现在拆迁运动更疯狂且廉价的土地占有风潮？

　　至于自动续期的住宅用地，是免费，还是收费——— 收多少费，也都还是未知数。这种不确定性，在民间弱政府强的现实约定条件下，意味着风险的陡增，这也是大家恐慌的源头所在。

　　话题很自然又回到土地所有制的原点。解决方案为何？私有化显然是脱离现实政治语境的方案。我认为，土地使用权的永久性承认，可能是一个办法。这样，既保证土地国有（或集体所有）的属性，又能避免年限到期时，因地方政府谋利冲动和民众恐慌与利益受损所引发的社会不稳定。（韩福东）