（盐业）我国现行盐业法规弊端丛生

马兵

        我国盐业管理体制弊端众所周知，政企不分的各级盐业公司通过“寻租”获取高额利润，而制盐企业则举步维艰，并且形成了诸多影响我国盐业发展的“黑行规”。近日，记者在走访了湖北、四川、重庆等省市的１０多家制盐企业负责人后发现，现行的诸多盐业法规已不适应市场经济的要求，阻碍了整个盐行业的发展，特别是各省市自治区出台的地方盐业法规，为达到垄断市场的目的，竟有多处与《行政许可法》相悖。
   
     我国现行的《盐业管理条例》发布于１９９０年，１９９６年又出台了《食盐专营办法》，可以说，这两个管理办法都具有浓厚的计划经济色彩。比如《盐业管理条例》中规定，“私营企业和个人不得开发盐资源”。但如今，已有不少全民所有制和集体所有制的制盐企业，由于生产经营困难、亏损严重，进行了转制，个别企业还进行了股份化或民营化改造。显然，这个老条例已不适应当前市场经济发展和国企改革的要求。
   
     而我国盐行业多年全行业亏损的局面，除盐业管理体制积弊所致之外，还与整个行业清一色的非私有经济有一定关系，这些国有或集体所有制企业，人员、债务包袱过重，经营体制僵化。就此，有关人士呼吁，制盐企业改革势在必行，并且不排除“国退民进”的改革之路。
   
     再有，《盐业管理条例》上说：国家鼓励开发盐资源，发展盐业生产，鼓励全民所有制企业和集体所有制企业自筹资金投资办盐场。而现实国情却是，早在几年前，我国的盐业市场就已出现了供大于求的局面，盐业管理部门已着手开始进行产业调整，对一些小规模制盐企业采取不扶持政策，甚至通过取消食盐产销计划的方式将其“掐死”。
     福建省惠安县埕边盐场就有这样的遭遇。２００３年，作为福建省重点盐场之一，经营状况一直较好的埕边盐场突然接到了福建省盐务局的一纸通知，要求其于２００４年停止精盐生产，其理由主要是埕边盐场１万多吨精盐的年生产能力太小，属于被淘汰的落后生产力。埕边盐场场长谢炎彬对此很不解：“国务院的《盐业管理条例》不是鼓励投资办盐场吗？这个条例还没有改怎么就不管用了呢？省盐务局的这种做法是不是没有依法行政？”
   
     政企不分的盐业公司还通过地方立法，出台了许多地方法规，而正是这些地方法规，为各级盐业公司割据市场、垄断经营提供了充足的口实。
   
     比如，国务院发布的盐业法规只将食盐列入专营范围，而各省份自行制定的盐业管理法规却将除纯碱和烧碱工业用盐之外的所有盐产品纳入专营，并将食盐概念扩大化。国务院发布的《食盐专营办法》中所定义的食盐是直接食用和制作食品所用的盐，而多数省份的盐业管理法规都在食盐的定义中增加了“畜牧、渔业和饮料生产用盐”。
   
     按照国务院《盐业管理条例》，“制盐企业在完成国家分配调拨计划和按规定确保合理库存的基础上，其他用盐可在盐业管理部门的指导下自销。”并未指定由盐业公司垄断经营。但各省级盐业公司却把两碱工业盐之外的工业用盐称之为“小工业盐”或其他工业盐，规定由盐业公司统一经营，不得从制盐企业、其它单位或个人购进调运。不是他们经营的小工业盐都叫做“私盐”，并予以重点打击。
   
      记者在采访中了解到，小工业盐中海盐出厂价为１００多元，井矿盐为２００多元，今年价格有所上涨，井矿制盐企业生产的小工业盐约为３００元左右，但盐业公司供应给用盐企业的其它工业用盐的价格，要比制盐企业直接供货高出３倍左右，各级盐业公司借此得到的是巨额垄断利益。
   
      再比如，准运证制度在我国现行盐业管理办法中早已不复存在，但近年来，各地盐业公司却不断通过地方立法，强化工业盐的准运证和准运章制度，形成盐业市场地区封锁。
   
      记者在采访中了解到，现在大部分省份都规定，在当地运输其他工业盐，必须持有本省盐业行政管理部门签发的准运证或发盐凭证，否则不得运输其他工业盐。《湖北省盐业管理条例》就明确规定，省内企业发运纯碱、烧碱和其他用盐，都要持有载明运输品种、数量、始发地和到达地的“通行证”。还有的省区规定，途经本省的外销其他用盐，也要受当地盐业部门的监督。
   
      制盐企业的负责人纷纷告诉记者，盐行业是一个相对封闭的行业，存在一个很大的立法“暗箱”。各省级盐业公司兼有盐务局的政府身份，在制订盐行业管理法规时拥有充分的发言权。不少地方的盐业公司（兼盐务局）为维护自己的垄断地位，借强化食盐加碘、加强食盐市场管理之名，增加有利于维护自身垄断利益的条款。而正是这些地方性法规，成了各盐业公司政企不分、封锁市场、垄断经营的保护伞，也像紧箍咒一样束缚着整个盐行业的发展。
   
      1995年11月，原国家计委、国家经贸委联合发布了《关于改进工业盐供销体制和价格管理办法的通知》，国务院法制办又于2002年11月以复函的形式重申：“地方政府规章中与该通知不一致的应该按照该通知的规定执行。”近年来，在一些涉盐案件中，一些制盐和用盐企业就是以这份通知为依据，与盐业管理部门据理力争，但盐业管理部门却仍然抱住地方规章不肯罢休，从而引发了许多官司。
   
      ２００１年５月，上海丰祥贸易有限公司从山东调入的３００吨工业盐被上海盐务管理局查扣，上海市第二中级人民法院经过二审审理认为，上海盐务管理局只能负责食盐管理工作，并不具备对市内工业盐的经营、运输进行查处的职权，上海市商业委员会才是上海市的盐业行政主管部门。最后判决上海盐务管理局具体行政行为不合法，丰祥公司胜诉。
   
      但大多数拥有工业盐经营权的制盐企业却并不像丰祥公司这样幸运，或者说丰祥公司的事情如果发生在其它省区，也许就会是另一番结局，因为大多数省市盐务局和盐业公司就是“一套人马两块牌子”。
   
      比如，佛山市城区华润贸易行的一批工业盐被佛山食盐专卖局查扣，２００３年佛山市中级人民法院在二审中，根据《广东省盐业管理条例》和佛山市人民政府的有关成立佛山市盐业总公司（食盐专卖局）的有关复函规定，最终判决佛山市食盐专卖局是依法成立的盐业行政主管部门，其行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，华润贸易行败诉。
   
      针对各省级盐业管理法规存在问题，许多制盐企业负责人认为，它们明显违反了《中华人民共和国行政许可法》中的多项条款。比如《行政许可法》第十一条规定：设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性……；又如《行政许可法》第十六条规定：法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。
   
     而据记者了解，在《行政许可法》颁布实施之后，湖北省有的制盐企业立即通过工商部门成功对企业的营业执照进行了变更，将经营范围由原来的只有食用盐生产、加工，变更为“食用盐的生产、加工，非食用盐的生产、加工、经营、销售”。企业负责人对记者说：“现在，全国可能只有少数制盐企业意识到《行政许可法》给企业生产经营带来的新天地，如果认识到这一点的制盐企业越来越多，而地方盐业管理法规又不清理，产销之间的纠纷必然会越来越多。”
   
      近日，记者就有关清理盐业法规的问题采访了国家发改委的有关官员。这位官员表示，国家发改委已意识到了现行盐业法规存在的问题，将对其进行完善。

来源：经济参考报