浙江省海盐县劳动保障“五四三”工作法有效化解劳资突出矛盾 构筑信访工作长效机制

初卫平

            浙江省海盐县劳动保障“五四三”工作法有效化解劳资突出矛盾 构筑信访工作长效机制 维权维稳取得新成效  



    劳动就业和社会保障工作涉及方方面面、各行各业、政策性强、涉及面广。特别是随着经济社会的发展，各类矛盾日益凸显，劳动就业、工资报酬、社会保险、工伤待遇、劳动纠纷等引发的争议日趋增多，群众来信来访随之增多。这类问题处理得妥当与否，关系千家万户的切身利益，关系民族团结社会和谐，关系改革发展稳定大局，更是重要的民生问题。因此，做好劳动就业和社会保障信访工作具有重要的现实意义。

    一、海盐县劳动保障部门接访工作现状

    （一）建立健全信访综合协调机制。海盐县劳动保障局建立起信访、仲裁、监察归口办案的劳动保障信访工作体制。把法规监察科、劳动仲裁科、监察大队作为联合接访、办理信访事项的主体，根据受理范围的不同，归口办理查处，引导上访群众通过法律程序，运用法律手段解决问题。具体实行了“四分类”机制：一是属于企业违法行为的，由劳动保障监察机构依法查处；二是属于信访人与企业发生劳动争议的，由劳动仲裁依法解决；三是不属于监察、仲裁受理范围的，通过督促企业主管部门处理的手段解决；四是属于涉法涉诉部门受理范围的，引导群众向公安、法院等有关机关反映解决。

    （二）突出重点，妥善处理好矛盾集中的上访件。我们以企事业单位离退休人员养老保险待遇、医疗保险扩面、关闭破产和改制企事业单位职工安置、工伤（职业病）鉴定以及拖欠工资、解决大中专毕业生就业等为重点，积极采取措施，深入基层解决实际问题。所有群众来信、来访和县长电话交办事项，海盐县劳动保障部门均做到“四落实”：凡符合政策法规，也有条件解决的，即办；凡尚无明确政策法规依据，只要有利于劳动和社会保障事业和人民群众的，快办；凡通过努力可以得到解决，但尚需时日协调的，先初步答复后抓紧办；凡确因政策不允许、条件不成熟而一时无法解决的，耐心细致地做好解释工作取信于民，真正使办理过程成为了解民意、为民服务、接受监督、改进工作的过程。全局干部职工立足岗位窗口服务一线，“听民情、顺民意、为民利、解民忧、平民怨”，将来访者反映的每一个问题当作自己的事，做到笑脸相待、耐心解答、全力解决，时刻绷紧信访这根弦，做到“人人关心信访，个个都是信访员”，赢得了处理问题的主动权。

    （三）群众关注度持续提高，信访总量不同程度下降。2010年海盐县劳动保障部门共受理群众来信38件，与2009年同期相比减少3件；接办县长公开电话69件，同比减少52件；接待群众来访2023批次2935人次，同比减少773批次758人次。其中涉及拖欠工资，不签订劳动合同，超时加班，建筑工地劳资纠纷，占总信访量的86%，另外涉及社会保障方面的信访件占总量的14%，结案率均达100%，有效地避免了重复上访和越级上访，维护了社会稳定。信访总量不同程度下降，呈现了“一多一少”：来人来电咨询政策的群众数骤增，说明人民群众对劳动和社会保障状况的关注度持续提高；而信访数量的同比下降，说明群众对劳动和社会保障的满意度持续提高。从近两年统计部门组织开展的民生服务问卷调查中反映，超过9成的群众对劳动和社会保障服务工作表示满意，对海盐的劳动就业和社会保障环境呈现出较高的认可度，普遍认为劳资双方关系和谐。群众的满意主要体现在：一是笑声多了、骂声少了；二是服气多了、怨气少了；三是支持多了、抵触少了。今年初，海盐县委、县政府联合表彰劳动保障局为2010年度信访工作目标管理责任制考核优秀单位，获此荣誉的全县仅10家单位。

    二、化解信访量集中的劳资纠纷主要工作措施

    （一）领导重视，注重制度建设，明确责任认真履行一岗双责。坚持实行局长（书记）负责制，对所有的群众来信来电，均由局长（书记）亲自阅批；复信（电）前，均由局分管领导进行审核。局领导经常询问了解信访情况，坚持每月一次轮流到信访接待室接待来访群众，及时掌握情况。对于一些县领导批办的、影响面较广的、性质比较特殊的上访事（信）件，局领导亲自接访，直接听取群众的呼声和要求。有的领导亲临一线，处理重大信访问题；有的多方协调，研究解决信访工作的一些实际问题。在以局长（书记）为组长的信访工作领导小组一级网络领导下，大力加强二级单位（科室）信访网络建设，各下属部门也相继形成了以科室长为主管，党员、干部职工全员参与的信访网络体系。

    （二）完善五项制度，健全劳动保障维权维稳信访预防机制

    一是完善预警机制，排查不稳定因素。2010年突出抓好“世博”和“两会”期间信访，开展“信访矛盾排查”和“矛盾预测”。发挥劳动管理和欠薪预警处理联席会议制度作用，坚持“谁主管、谁负责”和分级管理、归口管理的原则，注重工作重心的前移，做好预测、预析、预报和预防工作。着重落实好三项制度：一是强化工资月报表制度，对存在劳动用工问题或拖欠职工工资的用人单位及时给予监控和督促。二是强化重大事项报告制度，及时将掌握的可能引发群体性事件的重大欠薪情况向县政府和有关部门通报，并实施重点监控及时掌握事态发展趋势，提出有针对性的处理意见。三是建立分析检查制度，坚持半年一次联席会议成员单位会议、重大事项不定期召开的原则研究对策措施。并积极探索加强与税务部门的联系和沟通，对发生拖欠税款的企业加强职工工资支付监控，做到早发现、早督促、早处置。同时，落实劳动保障职能科室和镇、区领导分片负责和联系督促制度。实行部门联动的工作方法，各镇和劳动保障、司法行政、公安、法院等部门（单位）按职责权限，及时稳妥处理因拖欠或克扣工资引发的群体性事件。

    二是完善应急机制，防止劳资矛盾激化。贯彻执行《海盐县劳动和社会保障局紧急情况处置工作预案》，按突发紧急情况等级明确处理程序，针对性地采取处置措施。落实《海盐县预防和处置劳资纠纷群体性突发工作方案》要求，提高对突发事件应急处理的能力和效率。明确重点监控行业和企业两大重点，进一步完善突发信息专报、重大事项报告和联系抄告三大制度。凡接到劳资纠纷群体性事件报告后，各职能部门及时派员到达现场，按照各自工作职责开展工作，引导职工推选代表，组成维权小组，有序反映问题。通过稳定情绪，控制现场，避免矛盾进一步激化。在稳定事态的基础上，各职能部门立即开展调查取证，摸清情况、研究方案，共同商讨研究并制定处置方案，重点筹措资金。对属于劳动争议、标的明确的群体性事件，引导其向县劳动争议仲裁委员会提起仲裁申请；对于拖欠工人工资且又有转移机器设备及其他财产等行为，企业主企图逃匿的，由当地镇或主管部门采取有效措施制止，在有关部门的协调下，组织职工代表与企业经营者协商解决并及时向法院申请财产保全；对于企业主欠薪逃匿的，在公安机关协查的同时，当地镇或企业主管部门一方面引导职工积极寻找经营者，另一方面对职工工资情况、企业现有资产和应收款情况作详细的排摸，对一时难以找到经营者的，由职工对企业财产进行保护性监管，在主管部门的监督下对企业有关资产进行变现处理，发放拖欠的工人工资，然后通过法律途径追究企业经营者的法律责任。在“世博维稳”专项行动中，我们进行拉网式排查，做到边排查、边化解、边稳控，着力解决突出的劳资纠纷，消除不稳定隐患，稳控好重点人头、企业，力保实现专项行动期间无上访、无群体性事件的工作目标。一年来我们注重提前防范，坚持“早发现，早介入，快速处理，就地解决”原则，妥善处理了浙江伟达建设公司海盐悍马盛世家园建筑工地73名农民工群体性讨薪事件、浙江三协紧固件有限公司42名职工集体辞职要求经济补偿等10余起群体性劳动纠纷事件。由于工作主动，信息沟通顺畅，防范措施得当，相比2009年的12起企业主欠薪逃逸事件，2010年一起也没有发生，清欠维稳工作得到了县委县政府领导的肯定。

    三是完善举报机制，加强日常监控。开辟了专门的举报投诉接待室，设立首席信访接待员。向全县公布了三个劳动保障监察举报投诉电话，开通了24小时值班电话。实行了AB岗工作制和双休日值班制。坚持做到“五不”，即“接待投诉不推诿，群众不离开不下班，案情不清楚不离开现场，员工情绪不稳定不断人，问题不解决不罢手”，坚持日常检查与专项检查相结合，变集中突击式执法为经常性执法，变被动受理投诉为主动下乡维权，深入到企业、车间、工地中开展执法检查。仅2010年中，通过投诉举报和主动监察，共为劳动者追回工资报酬923.02万元。

    四是完善“三金一卡和两牌公示”制度，推进“双网”管理新模式保障工资支付。“三金”是坚持推行“欠薪应急周转金制度”、“建筑企业工资支付保证金制度”、“租赁企业欠薪保证金制度”， 截止到2010年底，本县共建立县镇两级欠薪应急周转金总额为370万元，建筑企业工资支付保证金1383.47万元，租赁企业欠薪保证金236.3万元。保证金制度的持续有效实施，使原来欠薪矛盾多发的建筑施工领域和租赁企业的劳资纠纷大幅下降，信访投诉明显下降。“一卡”是建筑企业农民工考勤卡制度，即将工资卡发放工作落实到每一个项目部、每一个班组长和每一个工人，每天必须在工资卡上作好相应的记录。凡发生施工企业拖欠工人工资而引发劳资纠纷的，有关部门将按照工人工资卡登记的情况和工资标准进行处理。进一步强化监管职能，在全县建筑施工企业（项目部）推行劳动管理、工资支付承诺书制度。“两牌”是在工地现场实行“两牌”公示制度，即从2005年11月起，实行“建筑业民工维权告知牌”和“建筑业民工工资公示牌”制度，并逐步推广运用到其他行业，劳动者权益保护长效机制成效明显。2010年起，我们又全面推进劳动保障监察网格化、网络化“双网”建设，按照分级负责、专兼结合的原则，将管辖地域分片包干，落实监管责任人，实施劳动监察“网格化”执法。在全县范围内全面实施劳动保障监察网格化管理工作，共建立9个一级监察网，121个二级监察网格，配备劳动保障监察协管员124名，为全县的维权维稳工作再上新台阶打好扎实的工作基础，

    五是完善执法机制，实现综合治理。劳动保障部门负责加强日常监管，对拖欠职工工资引发的突发群体性案件，及时依法处理，对拒不执行整改指令的企业依法实施行政处罚或行政处理措施，企业逾期不执行行政处罚或处理决定的，依法申请人民法院强制执行。公安部门负责维护社会秩序。事发地镇或企业主管部门和劳动保障监察机构在处理突发事件中需要公安部门协助的，由公安部门积极予以配合，维护好社会秩序，查找隐匿的企业主。人民法院对欠薪案件依法快立案、快审判、快执行，及时保护当事人的合法权益；对于当事人申请“先予执行”符合法定条件的，依法先予执行；对于经过劳动仲裁、已发生法律效力的案件，当事人向法院申请执行时，优先办理。建设部门会同劳动保障部门负责处理建筑企业拖欠职工（民工）工资引发的劳资纠纷群体性事件。交通部门会同劳动保障部门负责处理道路交通设施施工引发的劳资纠纷群体性事件。水利部门会同劳动保障部门负责处理水利设施施工引发的劳资纠纷群体性事件。近年来，该县不断完善协调机制，进一步加强劳动保障与工会、建设、公安、工商等有关部门的沟通和协调，密切合作，形成合力。近两年里，我们联合经贸、工商、税务、安监、各镇（区）劳动保障所等部门开展了整治规范服装行业“插忙工”行为专项行动，通过对全县600余家服装生产企业和加工点的排摸检查，及时纠正服装行业使用“插忙工”未签劳动合同现象的进一步蔓延，同时规范取缔了一批无照经营的服装加工作坊。近两年来，这类企业职工的信访投诉锐减了87%，治理效果显著。

    （三）强化四个重点，健全劳动关系调整机制有效化解信访矛盾

    一是强化劳动合同管理，促进劳动关系规范有序。积极贯彻实施劳动合同法，坚决落实劳动合同“签订率、有效率、履行率”的管理，始终把巩固和加强劳动合同管理放在劳动关系调整工作的重要位置，重点在农民工中推进签订劳动合同工作。加强劳动合同基础管理工作，指导督促各类企业完善劳动合同管理办法，依法规范企业用工行为。完善非全日制用工、灵活就业人员的劳动合同管理办法，增强劳动关系调整政策的灵活性、针对性和可操作性。积极推行集体协商和集体合同制度，重点指导非国有企业、改制企业以及其他劳动关系矛盾突出的企业，开展集体协商签订集体合同。

    二是加强巡查检查工作，减少劳动保障违法行为发生。组织开展了贯穿全年劳动保障监察工作的“维权零欠薪”活动，全力打造“海盐不欠薪城市”品牌。整个活动贯穿“劳动保障书面审查”、“整治服装行业‘插忙工’现象专项行动”、“建筑行业劳动用工专项检查”、“整治非法用工打击违法犯罪专项行动”和“百日工资支付专项检查”五个专项检查行动。围绕劳动保障诚信体系建设，建立健全了海盐县用人单位劳动保障信息库，对存在问题较大或因违法被查处、处罚、处理的情况记入年检电脑记录“黑名单”中，有效地规范了用人单位的用工管理行为，为进一步加大诚信激励和失信惩戒力度，坚决打击恶意欠薪等违法行为夯实基础。通过开展劳动保障监察执法年活动，力争做到“三个转变”：即工作机制上从以专项检查为主转变为以长效机制建设为主、工作方式上从重点监控转变为全面监管、工作力量上从单纯依靠专职劳动保障监察员转变为建立以网格化为主体的多层次全方位的监管体系，从而实现劳动保障维权、服务、开拓创新能力“三大提高”，涉及劳动保障的信访件尤其是劳资纠纷投诉明显减少。

    三是发挥三方协调机制作用，维护劳资双方合法权益。按照劳动争议“处理在基层、解决在萌芽”的工作方针，就近就地解决各类劳动争议,方便争议当事人及时、依法维护自身合法权益，推动三方机制向镇、社区一级延伸，进一步扩展三方机制的职能，完善工作制度和运行机制，切实发挥三方机制协调劳动关系的作用，加强对各镇、区劳动关系协调委员会调处劳动争议工作规范化的指导。充分利用“三方机制”进一步督促企业，特别是非公有制企业建立劳动争议调解组织。建立健全村级劳动保障协管员制度，发挥基层调解组织作用，协助处理劳动争议纠纷，促进劳动关系的和谐稳定。

    四是加大劳动关系调整力度，强化劳动争议处理工作。近年来，本着“多立案、快办案、办好案”的方针，及时受理、依法处理各类劳动争议案件。结合劳动保障优质服务窗口创建活动，不断完善服务承诺制，发挥党员先锋示范岗作用，坚持劳动仲裁八项便民服务措施，实施导诉服务、当日立案制度，实行“风险告知书”制度和“速审庭”办案制度，实行“一步到庭制”和“休息日仲裁庭”制度，不断开辟弱势群体“绿色通道”，尽力为困难当事人提供法律援助。创新举措，与司法法律援助中心建立联动机制，及时引导申请人到援助中心，请求法律援助，效果明显。积极开展庭外调解，尽可能将案件不进入仲裁受理程序，而是采用庭外调解方式解决，既保证了及时解决劳动纠纷，维护双方的权利与义务，又能够减轻人力、物力、财力等支出。2010年底，劳动仲裁机构提前介入海盐县城最后一家化工厂的安全关停处置工作，上百名职工无上访无投诉无申请仲裁，困扰海盐市民十多年的空气污染问题彻底得到，受到群众交口称赞。

    （四）采取三种手段，健全劳动保障违法行为处理机制有效处置信访纠纷

    一是采取法律手段，强化劳动关系法律保障。深入贯彻落实《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》和《社会保险法》等，围绕抓网格化管理建设进一步加大劳动保障维权维稳工作力度，健全维权维稳网络队伍，完善执法监管和责任机制。认真开展劳动保障专项整治活动，重点打击非法职业中介、使用童工等违反劳动保障法律法规行为。主动深入企业开展劳动保障监察巡查工作，切实保护务工人员的合法权益。

    二是采取行政手段，增强群体性事件应对能力。各应对突发公共事件的维权维稳部门和单位从稳定大局出发，各司其职、齐抓共管。突出抓好重点地区、重点行业、重点企业“三个重点”，努力实现“三个确保”：确保农民工按时足额领取工资，确保不发生新的拖欠，确保不发生因欠薪而引发的重大群体性事件。

    三是采取舆论手段，营造注重劳动保障法律法规氛围。宣传开道，三管齐下，注重预防：一方面编印劳动保障法律法规宣传资料下乡镇到企业进行免费分发；另一方面结合普法宣传，上街、举办培训班等现场解答开展政策咨询，受理举报投诉；第三方面抓好用人单位经营者和劳资人员的法制培训，切实从源头上防范劳资纠纷和矛盾的产生。同时，当劳动者与用人单位发生劳动争议时，引导双方通过以下途径解决：一是经双方协商解决；二是由本单位的劳动争议调解委员会调解解决；三是向各级工会、政府信访反映；四是向劳动保障监察投诉举报；五是尽快向仲裁部门提起劳动争议申诉；六是对仲裁裁决不服的，可在收到仲裁裁决书之日起15日内向人民法院起诉。

    三、新时期做好劳动保障信访工作的对策建议

    劳动保障信访工作是社会稳定的“安全网”、经济运行的“减震器”、社会公平的“调节阀”， 随着改革的不断深入、利益关系和格局的不断调整，当前群众信访活动正处于一个相对活跃期。

    （一）新时期，劳动保障信访工作呈现以下四个特点：

    一是信访主体多元化。有来自城镇的企事业职工、自由职业者、失业人员；有来自农村的农业生产者、被征地农民、外来务工人员等社会各个阶层。二是集体访苗头显现。合法的信访诉求与不文明的表达方式相互交织，使原本可能较快解决的问题变得错综复杂，若处理不当，容易引发负面社会影响。三是信访活动组织化。趋利性本能选择，信访人普遍认为通过信访方式更容易达到目的，致使具有相同利害关系的社会成员对于受损的相同利益问题容易产生共鸣，进行有目的、有组织的沟通和串联。四是劳动关系不稳定因素增多。社会转型和利益调整带来了诸多矛盾和问题，新劳动保障方面的诸法相继颁布施行以及劳动者法律意识和维权意识的不断增强，与当前一些企业仍然存在的不签定劳动合同，超时加班加点，克扣工资，不缴、少缴或欠缴社会保险费，用工收取押金等问题引起的劳动争议和纠纷有所增加。此外，要求经济补偿金、索赔双倍工资和一些边缘性问题争议增多，使得劳动保障信访压力不断加大。

    （二）多种渠道全力化解信访矛盾，以有效的机制推动维权维稳工作的几点措施：

    一要选准信访工作切入点，完善责任机制。一是坚持首办责任制，抓隐患排查摸清信访底细。在工作中，要及时进行分类、统计、整理，建立常规的分类登记，责任领导、责任人挂包联系制度，切实开展定期或不定期排查，认真分析内在原因，及时掌握矛盾发展动向，安排专人负责专项调查处理，把涉及劳动就业和社会保障的初访案件解决在初始阶段，把矛盾化解在萌芽状态。二是建立责任追究制，按“三包”（包调查、包处理、包稳定）的要求，保证在最短的时间内为咨询群众解疑问、作答复。对因出现问题不查处或查处不及时、责任处理不到位，敷衍了事造成信访人重复上访、越级上访，缠访缠诉形成群体性信访事件，造成恶劣社会影响的，要依法追究各科室办案人员的责任。三是完善领导包案制。按照分片分线负责的原则，充实信访案件调处工作组力量，实行“包案、包息访”和“定领导、定专人、定方案、定时限、定责任”的“两包五定”责任制，真正做到领导到位，工作到线，责任到点，落实到人，实现“及时受理、严格办理、反馈明理、消号处理”信访工作机制，最大限度减少信访案件的发生。

    二要抓好疑难集访关节点，完善处置机制。一是坚持“一把手”接待日制度，对外，通过领导接访增进来访群众的亲切感和信任感；对内，减少工作流程，发挥劳动保障部门的整体力量；对自身，也促进领导更好地了解全局工作情况，解决部门内部工作中存在的难点、热点和重点问题。二是建立下访接待制度，发挥劳动保障进企调研解难制度作用，全系统的9个科室牵头联系全县20个重点骨干企业，并结合业务工作，扩大企业走访调查范围，每个党员干部实行移动办公，企业有困难有需求随叫随到。主动出击矛盾要害，调查情况，争取政策，对涉及多部门的问题，联合相关部门共同处理；对无政策依据、无处理能力的，实话实说，做好宣传解释工作，更好地服务人民群众，方便群众上访，变上访接待为下访接待。同时要坚持提前介入方针，消除不稳定因素。三是建立信访应急处置制度，遇群体上访、突发事件等影响社会稳定的紧急情况时，由局领导、各相关科室负责人成立应急处置领导小组，并对领导小组成员作好接访培训；对外加强与相关单位、部门的协调沟通，及时通报涉劳动人就业和社会保障信访案件的处理情况，并通力合作妥善化解社会矛盾。四是健全事后回访制度，由局领导负责，组织问题涉及单位，深入信访群众家庭，宣讲政策，开展第二次沟通，进一步化解信访群众心中积怨。采取现场发放调处后《意见征求表》，及时掌握调处满意度。同时，对部分因政策原因不能解决的信访问题，再次做好耐心细致的解释工作。五是试行（信访人）点名（接访科室）接待制度，上访人可以点名约见其信任的某位科室承办人接访，一方面便于接受群众监督，增强接访人的责任感，保证案件的办理时效和承办质量；另一方面能够有针对性地解答上访人提出的问题，使上访人心悦诚服。六是启动劳动保障困难救助机制。有一些群众反映的信访问题，确实系情理之中，因长期多年上访，使其生活陷入困境。为了解决此类矛盾，应建立救助机制，积极帮助解决其生产生活困难。特别是今年7月起实施的《社会保险法》规定，用人单位不支付工伤待遇的，可从工伤保险基金中先行支付，再按规定追偿。我们劳动保障部门要积极履行好先行支付与困难救助的双重职能，救助制度要本着合法、补偿、公开、真实的原则，采取经济救助为主，精神抚慰为辅的方式。

    三要善于捕捉网络服务便捷点，完善引导机制。一是建立就业政策宣传制度，通过上门送政策、送岗位、送服务、送技能，帮助求职者确定就业定位方向，有针对性为其提供岗位服务信息，及时快速地推荐就业。二是完善服务体系制度，加快实现社会保障从政策制度全覆盖向人群全覆盖的转变，建立健全与该县经济社会发展水平相适应、覆盖城乡、人人享有的全民社会保障体系，真正做到老有所养、病有所医，失有所助，伤有所救，育有所保，减少重复上访，杜绝无理上访，促进社会和谐稳定。三是建立对重复上访的听证制度，对重复信访案件，应邀请人大代表、政协委员、律师和承办人、上访人参加公开听证，借助社会力量和社会舆论化解矛盾，最终达到息诉息访的效果。四是对构成犯罪的要果断移交法制部门依法处理。对以上访为借口缠访的或者正常信访中堵塞办公区域的，聚众扰乱办公秩序的或威胁并造成承办人人身伤害的，应果断移交法制部门依法处理。
                                                                                          初卫平