《国家自然灾害救助应急预案》修订解读

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中国应急管理杂志

今年1月20日，国务院办公厅正式印发新修订的《国家自然灾害救助应急预案》（以下简称《预案》），聚焦新形势下国家层面重特大自然灾害救助工作需要，结合党和国家机构改革方案，认真总结近年来自然灾害救助经验教训，对灾害救助准备、应急响应、响应措施、保障等进行了全面规范完善。为进一步推动《预案》贯彻落实，帮助了解《预案》主要内容和最新要求，本刊邀请应急管理部救灾和物资保障司相关同志，分别围绕《预案》的一些关键词，对《预案》修订进行深入解读。

关键词一：组织指挥体系
组织指挥体系是负责统筹协调救灾救助工作的一个整体性组织指挥架构和运行机制。《预案》第2章专门对国家层面灾害救助工作的组织指挥体系进行了规定，和2016版《国家自然灾害救助应急预案》（以下简称2016版《预案》）相比最明显的变化有两点：一是规定了新整合设立的国家防灾减灾救灾委员会（以下简称国家防减救灾委）职责，二是单独规定了国家防灾减灾救灾委员会办公室（以下简称国家防减救灾办）的职责。主要从以下3个方面理解。
一是突出防减救一体化。《预案》中关于国家防减救灾委的职能，除了明确其“负责统筹指导全国的灾害救助工作，协调开展重特大自然灾害救助活动”，还规定了“贯彻落实党中央、国务院决策部署，统筹指导、协调和监督全国防灾减灾救灾工作，研究审议国家防灾减灾救灾的重大政策、重大规划、重要制度以及防御灾害方案并负责组织实施，指导建立自然灾害防治体系”等内容。主要考虑是，灾害救助工作要靠防减救灾全链条能力提升来综合支撑，要系统推进防灾减灾救灾重大政策、规划和制度机制创新，进一步有效发挥减少灾害风险、妥善应对重特大灾害、有序推进灾后恢复重建等灾害防范应对全流程的作用。
二是发挥委员会牵头抓总作用。《预案》明确国家防减救灾委职能，充分发挥国家防减救灾委对全国防灾减灾救灾工作的牵头抓总、综合统筹、指导督促作用，推动有关指挥部和成员单位发挥专业优势、行业优势，落实会商研判、响应启动等职责任务，切实提高“统”的综合性、权威性，构建统一指挥、统筹协调、各涉灾部门协调联动、协同应对的指挥机制，明确了其在防灾减灾救灾工作中的统筹指导、协调和监督作用以及在相关政策制度、法律法规、体系建设、科普培训、国际交流等工作中的具体职责。
三是强调办公室组织协调职能。国家防减救灾办的内容是这次修订中新增加的，主要考虑是确保国家防减救灾委各项决策顺利实施，在推动防灾减灾救灾工作有效落实中起到桥梁和纽带作用。《预案》对办公室的主要职能定位是沟通联络、政策协调、信息通报，具体包括组织开展灾情会商评估、灾害救助等5个方面职责内容。对办公室职责的单独规定使得整个组织指挥体系更加完整，也提高了国家防减救灾委的执行力和决策效率。
虽然《预案》第2章对组织指挥体系进行了集中规定，但整个预案涉及组织指挥体系的内容贯穿始终，总则中明确“加强党中央对防灾减灾救灾工作的集中统一领导，按照党中央、国务院决策部署，建立健全自然灾害救助体系和运行机制”；工作原则中明确“坚持统一指挥、综合协调、分级负责、属地管理为主”；灾害救助准备中明确“通报预警预报信息、启动应急联动机制”；应急响应中明确“应急响应启动程序、响应措施、部门职责”，甚至包括灾情信息的报告和发布，这些内容都属于组织指挥体系的范畴，也是组织指挥的重要环节，实际工作中一定要贯穿起来理解把握。
在设计组织指挥体系过程中，有两个关键需要重点把握：一是区分不同层级。不同层级的指挥机构在处置灾害过程中的职责定位是截然不同的，各级在制定预案和实际工作中一定要找准定位，弄清楚自己的角色和职责，加强上下沟通与协作，避免职能重叠和遗漏，而且要具有可操作性。二是区分平时和应急。组织指挥体系主要是针对应急而建，但组织指挥机构日常也在运转，因此一定要对组织指挥机构平时的职能和应急救灾时的职能有清晰界定，避免平战不分。同时，要明确不同指挥机构之间的职能，灾害救助作为应急管理部门的主责主业，由防减救灾议事协调机构来统筹组织开展。

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关键词二：灾害救助准备
本次修订的《预案》专门将2016版《预案》中的“灾害预警响应”调整为“灾害救助准备”，主要基于以下几方面考虑：一是与救助条例相呼应。《国家自然灾害救助条例》第2章对救助准备进行了规定，明确了预案准备、物资准备、场所准备、队伍准备等等，这是对日常准备作出的规定，《预案》中这部分可以理解为临灾准备。二是推动救助关口前移。将风险评估和预判作为常态工作来抓，坚持预防为主、防范在先，做到关口前移。实际工作中，灾害救助准备工作可以比预警响应更靠前，在主汛期到来前就可以提前做好救灾物资准备、提前派出工作组、提前向成员单位发布提示。三是更加符合工作需要，预警响应只是灾害救助准备的一个环节，专门设置一个响应程序，会和后续启动的灾害救助应急响应混淆，且机构改革后，应急管理部门有专职负责灾害预警的机构和响应机制，不宜在灾害救助预案中予以单独规定。
灾害救助准备的主要目的是在灾害可能发生之前有所行动，预先采取措施，避免手忙脚乱，准备工作必须紧盯灾害救助实际需要，怎么救助就怎么准备，哪里薄弱就补强哪里。同时，灾害救助准备是临灾准备，窗口期很短，如果不提前做好预案，灾害来临之前的应急准备措施就无从谈起，要在平时下足功夫，除了预案准备、队伍准备、物资准备等，还要格外关注以下三个方面：
一是健全配套机制。无机制，难准备。《预案》中有很多地方对各种“机制”作出了明确规定，如应急联动机制、因灾死亡和失踪人员信息比对机制、中央救灾资金快速核拨机制、救灾物资应急征用补偿机制、灾害救助协同联动机制等。除此之外，还有很多实际工作中已经建立的机制也在灾害救助工作中发挥着重要作用，如倒房重建协调机制、灾情会商机制、特别重大灾害救灾捐赠机制等。各地要根据救灾工作需要和本地实际，有针对性建立各具特色的机制，作为灾害救助准备的底牌，一旦启动灾害救助准备，便可以有条不紊打出，发挥一招制胜的关键作用。当然，机制并不是越多越好，必须简便实用、有效管用、顺手好用。
二是强化会商研判。要高效做好灾害救助准备，预警预报信息的及时跟踪和反应至关重要。要畅通气象、自然资源等部门灾害预警预报信息通报和信息共享。重点时段要加强动态监测和滚动会商，强化各类灾害风险研判，及时掌握气象、水利等方面预测意见，动态掌握强对流天气、地质灾害等预警信息。要知风险，善研判。健全完善灾害影响评估机制，统筹运用自然灾害风险普查数据等资源，提前研判极端灾害可能造成影响范围、损失大小、受灾程度等，为救灾决策提供参考依据。
三是融入日常工作。《预案》中灾害救助准备的内容虽然不多，但在日常救灾工作中却占很大比重。没有日常工作的积累，准备也无从谈起。要改变工作思路，将准备工作融入日常，有计划、有方向、有重点的开展准备，定期进行梳理，查找短板不足。按照新修订的《预案》，灾害救助准备一定要避免埋头准备、闭门准备，而要提升灾害救助准备工作的协同性和全面性。要及时上传下达，灾害救助准备重要情况及时报告，确保能够及时掌握关键信息，做出科学决策。要向可能受影响地区通报信息，提出工作要求，提前派出工作组检查指导。要善于信息共享，根据准备工作需要，向防减救灾委成员单位通报灾害救助准备工作情况。向社会发布预警及相关工作开展情况，提升救灾救助信息的透明度和公开性，让公众更加了解灾害应对的实际情况，增强对政府的信任和支持。

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关键词三：灾情信息报告和发布
新修订的《预案》第4章专章规定了“灾情信息报告和发布”，要求做好灾情信息统计报送、核查评估、会商核定和部门间信息共享等工作。此外，第3章灾害救助准备包括灾情预评估；第5章应急响应启动条件为灾情核心指标，响应措施包括会商研判、核查灾情、汇总统计灾情、开展灾损评估等；第7章的人力资源保障中提及灾害信息员队伍建设。要坚持《预案》引领推动，全面强化灾情管理的统计报送、核查评估、会商核定和信息员队伍建设“四个机制”。
（一）完善灾情统计报送机制。一是要严格落实灾情报告责任。各地一定要深刻汲取教训，要把历史和他人的教训当作自己的教训，避免重蹈覆辙。二是明确报送时限和渠道要求。按照“初报要快、续报要勤、核报要准、台账要全”的原则，各级要在灾后2小时内逐级将灾害情况审核、汇总上报上级，特别对于造成10人及以上死亡失踪等事件，各级要在灾后2小时内上报至应急管理部；灾情稳定前，各级要执行24小时零报告制度；灾情稳定后，各级要组织力量全面核查评估灾情，并将本行政区域汇总数据及分数据逐级上报。三是做好死亡失踪人员调查认定。自然灾害过程中若出现人员死亡失踪的，按照“先报后核”的原则，要及时准确统计上报相关人员信息，坚决杜绝信息迟报瞒报。四是准确理解把握灾情核心指标。重点把握因灾死亡失踪人口、紧急转移安置人口、需紧急生活救助人口，倒塌房屋、严重损坏房屋，因旱生活需救助人口等核心指标。
（二）强化灾情核查评估机制。灾情核查评估工作遵循“分级负责、属地为主”原则。《预案》规定，灾情稳定后，灾区应急管理部门要及时组织相关部门和专家开展灾情核查，客观准确核定灾损，并及时组织上报。各地应急管理部门要明确灾情核查评估分级负责机制，逐级建立灾情核查评估制度。遇到重大灾情时，受灾地区要及时主动分级组织开展灾情核查评估工作，会同相关涉灾部门做好会商核定，确保口径一致，并规范灾情核报流程和成果应用。善于借助第三方开展灾情核查评估工作，建立核查评估专家数据库。
（三）健全灾情会商核定机制。《预案》规定，县级以上要建立健全灾情会商制度，由议事协调机构或应急管理部门及时组织相关涉灾部门开展重特大自然灾情会商、年度会商等，通报灾情，评估、核定灾情，确保口径一致。各地应急管理部门要加强与自然资源、水利等部门沟通协调，发挥统筹协调作用，及时会商研判，加强数据源头管理，做实做细台账，建立多部门协同、信息共享的联动工作机制。对于可能达到启动本级应急响应的重大灾情，要及时牵头组织水利、自然资源、气象、农业农村、交通运输、工信等涉灾部门开展灾情会商核定，及时核实核定灾害损失，确保各涉灾部门灾情数据准确、口径一致，并做好统一发布，避免数据“打架”。
（四）加强灾害信息员队伍建设。《预案》规定，落实灾害信息员培训制度，建立健全覆盖省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）的灾害信息员队伍。村民委员会、居民委员会和企事业单位应设立专职或者兼职的灾害信息员。由于灾害信息员大量集中在基层，各地尤其要重视加强队伍建设，明确政策制度保障，加强规范化管理，强化业务培训，完善激励保障机制，为基层灾害信息员提供必要的补津贴、应急通信装备、人身保险等方面保障，确保这支救灾主力军配得强、稳得住、干得好。

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关键词四：应急响应

应急响应是《预案》中篇幅最长、内容最多、规定最细的部分，也是《预案》的关键所在、重中之重。《预案》调整了各级别响应启动条件、启动程序及响应措施，明确了相关部门在响应中的职责任务，厘清了不同级别响应的工作要求和程序规范，从源头上对响应流程、条件进行了优化与完善，调整后的灾害救助应急响应更加完善、全面并具有针对性，也能够更好地适应未来救灾工作需要。
（一）调整响应启动条件。首先，针对一次灾害过程同时造成受灾区域内多省严重损失的情况，在死亡和失踪人数中设置了相邻省份联动响应。一次重特大灾害过程可能不受行政区划限制，对相邻省份影响同样严重，联动响应实现了跨区域的协同应对。具体而言，一方面有助于各相邻省份在救助资源方面进行更有效的共享和优化配置，避免重复投入和浪费，同时确保救助资源能够迅速、准确地到达最需要的地方，提高救助效率。另一方面在跨区域联动响应的框架下，可以建立统一的指挥协调机制，有助于确保各省份的救助行动能够有序进行，避免各自为战。
其次，对2016版《预案》启动条件表述进行了完善。如，将一省“死亡200人以上”调整为“死亡和失踪200人以上”。把失踪人口和死亡人口并列，是根据近几年灾情统计制度指标的完善和灾情报送工作实际进行的调整，主要是体现“人民至上、生命至上”响应的理念，实际上降低了启动门槛，更便于启动响应。又如，“紧急转移安置或需紧急生活救助”改为“紧急转移安置和需紧急生活救助”，修订后纳入救助的范围更大，两个指标合并一起，更容易达到启动响应条件，也更突出“群众转移避险为先”导向。
（二）提升响应启动效率。响应启动条件很关键，响应的启动效率也很重要。总结几次灾害应对过程的成功经验，《预案》在启动条件前面增加了“或经会商研判可能出现”的表述，目的就是实现早启动、早响应、早救助。提前启动响应，如何把握提前量，关键是要充分考虑每个灾种、每个指标的不同特点，结合灾害发展、气象预报等情况综合分析。此外，还要配合救灾工作大局、灾种响应协同以及新闻宣传等工作的总体需要。
为进一步提升启动效率，《预案》还设置了响应联动机制。为加强与灾种响应和抢险救援的协调联动，快速、高效地启动和实施灾害救助响应，就需要在灾种响应启动后，第一时间研判灾害的性质、规模和可能对灾害救助工作造成的影响，根据需要提早启动相应级别的灾害救助响应。
（三）细化救灾响应措施。《预案》在一级响应的措施中，明确了12个方面的主要内容。按照重特大灾害救灾救助工作的规律和要求，对各项措施进行归纳分类。由“部门导向”向“工作导向”转变，更加突出了国家防减救灾委的统筹协调职能，强调了在总体框架下开展救灾救助工作的必要性，更加明确各项措施、更为凸显牵头抓总作用、更好发挥各部门专业优势和行业优势。同时，响应措施中也根据两轮机构改革方案，以及防减救灾委成员单位的调整，进一步明确了各成员单位的职责职能，增加了新的单位职能。
按照《预案》及时高效启动响应并做好后续灾害救助工作，要把握以下四点：一是有动作。发生灾害后，不要被动等待，即使暂时没有启动响应，也要把救助准备做好，及时将研判结果提供给领导决策参考。二是有依据。启动响应一定是按照预案规定达到了启动条件，有充分启动依据，决不能简单“拍脑袋”或听指示。三是有声音。启动响应之后要及时将响应和相关举措对外发布，该上报的上报，该通报的通报，该宣传的宣传。四是有手段。启动响应一定不能只是“三板斧”，而应该打好“组合拳”，要有源源不断的后招，并根据灾情发展和救灾工作需要随时调整增加，持续为指挥决策提供支撑。

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关键词五：灾后救助

广义的灾后救助是灾害发生后，政府组织开展的面向受灾群众的救助活动。狭义的灾后救助，是指从灾害应急阶段基本结束到灾后恢复重建完成这个阶段开展的救助工作，涉及的工作环节主要包括过渡期生活救助、倒损住房恢复重建救助、冬春生活救助。灾后救助工作直接面向群众、服务群众，具有鲜明的政治性、人民性、社会性，意义十分重大。因此，需要从以下几方面，准确理解《预案》中灾后救助部分的修订精神。
（一）突出“严”，进一步强化地方灾后救助主体责任。《预案》6.2.1明确因灾倒损住房恢复重建由县级人民政府组织实施，提供资金支持，制定完善因灾倒损住房恢复重建补助资金管理有关标准规范；6.3.1明确受灾地区人民政府负责解决受灾群众在灾害发生后的当年冬季、次年春季遇到的基本生活困难。这些规定与《自然灾害救助条例》有关精神一脉相承，突出强调地方政府是灾后救助的实施主体，承担主体责任，需要全面负责、统筹协调各项灾后救助工作。对于救助所需的资金、物资，首先要通过纳入预算安排，主动协调解决，积极筹措，对于灾害达到一定规模，启动较高级别响应的，上级给予一定支持。在《预案》资金保障部分，也明确了县级以上地方党委和政府将灾害救助工作纳入国民经济和社会发展规划，建立健全与灾害救助需求相适应的资金、物资保障机制，将自然灾害救灾资金和灾害救助工作经费纳入财政预算。
（二）突出“新”，与时俱进补充完善灾后救助内容。一是扩大救助对象范围。《预案》6.1.1对过渡期救助人口范围进行了扩展和更新，界定为：因灾房屋倒塌或严重损坏需恢复重建的无房可住人员；因次生灾害威胁在外安置无法返家人员；因灾损失严重、缺少生活来源的受灾人员。这与国家发展改革委等部门联合印发的《国家基本公共服务标准（2023年版）》中的相关表述保持一致，需要在实际工作中准确把握。二是拓展救助领域和渠道，《预案》6.2.2强调，积极发挥商业保险经济补偿作用，发展城乡居民住宅地震巨灾保险、农村住房保险、灾害民生保险等相关保险，完善市场化筹集恢复重建资金机制，帮助解决受灾群众基本住房问题。在实际工作中，各地积极探索发展“灾害救助+金融保险”新模式，通过财政资金撬动社会资金，对灾后救助特别是恢复重建发挥了重要作用，提供了有力支持。
（三）突出“难”，进一步完善救助程序、强化精准管理。《预案》6.1.2、6.2.4、6.3.2均提出明确需救助对象规模的内容，明确规模的基本要求就是灾区要及时规范履行救助程序、全面建立台账。在申请灾后救助相关资金时，需按照相关工作规范要求，逐级履行救助程序，建立清晰的台账，从而明确救助对象规模，这是资金安排下拨的依据。各地要强化责任意识，准确掌握紧急转移安置人口、需紧急生活救助人口和倒塌损坏住房等涉及救灾响应核心指标的定义，提早部署建立各类台账，并加强对台账信息的检查审核，确保台账信息真实有效、准确无误。
（四）突出“实”，进一步明确工作职责，强化跟踪问效。《预案》涉及救助资金的下达，均明确由财政部、应急管理部按照相关政策规定执行；涉及倒损住房恢复重建的组织实施，除了应急管理和财政部门，还进一步明确了住房城乡建设部门、自然资源部门的具体职责，其他部门按照各自职责，制定优惠政策，支持做好住房恢复重建工作。此外，《预案》强调跟踪问效和结果通报，进一步明确绩效评价机制，强化监督检查，视情通报救助工作开展情况，确保灾后救助工作取得实效。

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关键词六：物资保障

《预案》中与应急物资保障相关的内容在灾害救助准备、国家应急响应、灾后救助和保障措施中均有所提及，其中与2016版《预案》相比，调整最多的部分是保障措施中的“物资保障”。
（一）救灾物资储备基础设施建设与维护。《预案》7.2.1在救灾物资储备基础设施建设与维护方面增加了三个新要求：一是盘活现有资源，即“充分利用现有国家储备仓储资源”。各地应对本地仓储资源进行梳理盘点，激活闲置仓容，扩大救灾物资储备覆盖范围。二是救灾物资储备库（点）向基层延伸。《预案》提出，“交通不便或灾害事故风险等级高地区的乡镇人民政府”也要设立救灾物资储备库（点），呼应《“十四五”应急物资保障规划》的有关要求，也是进一步提升救灾物资保障时效性的有力抓手。三是完善库房仓储设施、条件、功能。要按照《“十四五”应急物资保障规划》的要求，实施储备设施改造升级，对现有储备设施进行适应性改造，引入现代仓储技术和设备，提升储备设施的现代化水平。
（二）提高救灾物资储备能力。《预案》7.2.2在提高救灾物资储备能力方面提出了四个新要求：一是健全救灾物资保障管理机制，推动健全完善中央和地方各级分级响应、跨部门合作等机制，关注救灾物资多元储备、研发生产、运输发放等各个环节，实现救灾物资保障能力总体提高。二是提升救灾物资实物储备能力。省、市、县、乡级人民政府应参照中央救灾物资品种要求，结合本地区灾害事故特点，科学合理确定储备品种和规模，建立健全救灾物资采购和储备制度，每年根据应对重特大自然灾害需求，及时补充更新救灾物资。三是提升救灾物资企业产能保障能力。优化救灾物资产能布局，开展救灾物资产能分布情况调查，建设区域性救灾物资生产保障基地。搭建重要救灾物资生产企业数据库，选择条件较好的企业纳入产能储备企业范围，建立动态更新调整机制。四是提升救灾物资保障的社会协同能力。在重特大灾害事故发生时，引导和鼓励产能储备企业应急生产和扩能转产。制定应急物资紧急采购管理办法，健全应急采购机制。加强部门间沟通和协调，优化整合各类社会救灾资源，建立健全社会捐赠、政社协同、市场采购、企业援助等多元化的应急物资筹集机制。
（三）提高救灾物资调运与配送能力。《预案》7.2.3是全新条款，在提高救灾物资调运与配送能力方面提出了四个新要求：一是推进县、乡、村三级救灾物资储备“场、站、点”建设，为救灾物资临时存放、中转、发放做好场地准备，提高大批量物资集中情况下末端集散配送能力。二是建立国家、省、市、县四级应急物资调拨体系，进一步推动救灾物资规范化管理。建立健全跨区域、跨部门的救灾物资调拨协调机制，明确各部门工作职责，理顺互助和结算流程，建立健全协同保障和应急联动机制。三是整合公路、铁路、航空、水运、邮政、物流企业等资源，构建应急物资多式联运快速配送网络，提升全链条、全要素、全地形投送能力。优化应急物资装卸、搬运、分拣、包装等物流环节，提升物流联运效率，确保应急物资在最短时间内送达灾区。四是开展运输配送市场化探索，与市场化程度高、集散能力强的物流企业建立战略合作，探索推进救灾物资集装单元化储运能力建设。
（四）提高救灾物资保障体系标准化、信息化水平。《预案》7.2.4在提高救灾物资保障体系标准化、信息化水平方面提出了两个新要求：一是建立救灾物资品种目录和相关标准，主要包括各级救灾物资储备品种目录、各类救灾物资标准、各级救灾物资储备库建设标准以及各级储备库管理标准等。二是加强救灾物资保障全过程信息化管理，各级储备数据及时录入国家应急资源管理平台并动态更新，推动实现救灾物资全程跟踪、动态监控、精准调度，不断优化平台定位追踪、库存预警、轮换更新、需求分析、路径优化、配送调度、现场分发等功能。