《党史与党建》：优化基层党组织执政权力资源

登高的温石

优化基层党组织执政权力资源的路径探讨
陈建锋

　　一、问题的提出：基层党组织权力资源流失的可能
　　权力资源是党执政过程中一个重要的资源，是执政党的核心资源。从政党制度的实践来看，执政党拥有对大政方针和任用重要干部的主导权，这是影响基层权力资源的重要因素。从宏观上来看，基层党组织掌握的权力资源是十分丰富的，这对党在基层的执政十分有利。这些权力资源包括对基层人大、政府和民主党派的领导权；对重大政策的决策权；对基层干部的推荐权；对文化意识形态领域的指导权；对基层经济发展的建议权等。
　　丰富的权力资源是党对基层进行有效执政的重要保证。但是，权力资源在缺乏制度化规范和足够有效监督的情况下，党的执政合法性基础会受到损害，权力资源存在流失的可能。主要表现在：
　　（一）权力资源的腐蚀性。执政党执政以后要运用权力，但是权力带有腐蚀性，“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德底线的诱惑，如果公共权力得不到监督，许多因素都可以诱使权力执行者以权谋私”。[1]这就对执政党抵御权力资源腐蚀的能力提出了要求。改革开放以后，党政分开使得党的组织分权放权成为权力资源开发的基本特征和趋势，但是党组织依然掌握着对干部的任命权和重大事务的决策权，而“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”这一著名政治公理在党拥有的权力资源缺乏制度化规范和足够有效监督的环境下就会得到验证。亨廷顿指出：“腐化程度与社会和经济迅速现代化有关。”[2]随着市场经济的发展，基层组织权力也会滋生腐败的现象。
　　（二）权力下放的并发症。其一，随着基层组织拥有了更多的财政权、人事权，日益成为相对独立的利益主体。一些基层组织的行为开始市场化和企业化。基层组织和政府在追逐本地区、本部门经济利益时，必然与其它地区和部门展开争夺资源和市场的激烈竞争。再加上传统的唯GDP政绩观，衍生出基层地方保护主义、基层非均衡发展、基层政府被经济发展“俘虏”等并发症的出现。其二，在基层党组织和政府内部，权力与经济活动之间的联系日益紧密，过于集中的公共权力由于被滥用而产生“寻租”行为，极大地消费了社会资源，破坏了公平竞争的市场环境。同时，“寻租”的盛行又加深了政府的设租冲动，加剧了政府内部的为设租而进行的权力争夺”[3]，一旦基层组织的政治权力成为了政治交易的筹码，基层组织权力的掌权者便通过更多的“优惠条件”、“政策”等方式去谋获私利，催化了腐败的产生，严重损害党在基层执政的权力资源。

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　二、解决问题的三个路径
　　政党执政行为的本质，就是一个不断整合、优化和开发执政资源，以完成执政使命的过程。作为党执政的基层细胞，基层党组织优化执政的权力资源，防止权力资源流失的核心是对党组织权力进行限定、规范和有效监督。
　　（一）树立正确的权力观，保护基层党组织的权力资源。作为基层党组织，维护党的权力资源不是盲目地扩充自己的权限，而是要遵循政党政治的客观规律，更不能把党的权力混同于党员干部个人权力。要明确执政党不是行政组织，而是阶级政治组织，并进一步明确党组织的活动范围。对党的基层组织而言，需要实现国家与社会关系模式的转换，即由原来的国家统治向社会治理转变，使党组织从先前对社会的全方位渗透与控制中抽身，通过弱化对社会的政治控制以增强社会的自组织能力、自主性和自足性，达到政治与社会相互建构，实现强政府和强社会双赢的共生局面。为此，基层党组织在活动的过程中，应当把不应由党组织支配的权力回归给市场、政府和社会等各自主体。同时要按照发展市场经济的要求，在法律的范围内运用权力资源。
　　充分发挥无行政权力依托党组织功能。随着中国社会逐渐脱离国家的束缚，广大自由的社会空间不断成长起来，其主要标志便是大量不受国家权力控制的社会组织的成长，其代表便是“两新”组织。这些组织或依托民间资本或依托民间社会团体，在不同领域开展不同的经济和社会活动，并且逐渐地得到社会成员的认可，甚至在某些领域内与党和国家的权力进行竞争或对抗。[4]因此，在这些组织中存在的党组织，必须要不断探索在无行政权力依托的情况下实现党组织功能的有效途径，使得党组织在“无权”的情况下仍能拓展权力资源。首先，要引导新经济组织行政决策层正确认识党组织与新经济组织政治目标的一致性、经济利益双赢的一致性。通过党组织和群团组织的主动作为和主动服务，以“有为”赢得“有位”，赢得新经济组织行政决策层对党组织的信任和支持；其次，要全力协调和支持“两新”组织依法运作、依法发展，帮助“两新”组织行政决策层科学决策，支持其持续健康和谐发展。发挥“两新”组织中党员的先锋模范带头作用，加强对群众领导，协调好“两新”组织内部和外部关系，推动“两新”组织发展。

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（二）加强对基层党组织权力运行的监督和制约。为了防止滥用权力，保证基层党组织把人民赋予的权力真正用来为人民群众谋利益，必须加强对权力的制约和监督，才能保证基层党组织的权力不流失。
　　首先，拓宽和健全监督渠道。基层党组织和干部都要自觉接受党员和人民群众的监督，把权力运行置于有效的制约和监督之下。加强党内监督，健全对领导干部自下而上、自上而下的监督制度，以及党组织内部的监督制度，同时拓宽党内外的监督渠道，发挥民主监督、群众监督和舆论监督的作用。支持和保证人大、政府专门机关、司法机关依法履行监督职能，依法实行质询制、问责制和罢免制。加强社会监督，保障公民对领导干部和公职人员违法违纪行为的检举权、控告权、申诉权。深入开展政务公开、村务公开，保障人民群众的知情权和参与权，为基层群众开展监督互动创造必要的条件和环境。
　　其次，加强对权力的制约。主要应当从制度建设着手，在组织权力配置上做出安排。不仅要把部门间的权力界定清楚，更要把中央、地方和基层的层级权力界定清楚，还要从权力性质上把立法、决策、执行、监督等职权进行适当分解，并实行各司其职、分工负责，形成结构合理、配置科学、程序严密、监督有效的运行机制。

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（三）推进基层党组织党内民主建设，规范权力运行机制。积极发展党内民主，严格规范权力运行，是维护党的统一的力量保证，是防止权力腐败的根本要求，是密切党群关系的有效途径。要坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，以保障党员民主权利为根本，以加强基层民主建设为基础，切实推进党内民主，广泛凝聚集体智慧，增强领导发展能力，提高科学执政水平。
　　一是实行基层党组织的党务公开。发展基层党内民主有一个基本要求，就是赋予党员有了解党内事务的权利。党员既然拥有了解党内事务的权利，就必然要促使党务走向公开。《中国共产党章程》规定：“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。”所谓党务公开，是指凡涉及党的思想、组织、作风、制度、能力等方方面面的建设和发展的状况以及财务开支账目必须向全体党员报告。在基层党组织实行党务公开，就是使基层党组织的所有事务让所有党员都知晓。过去，基层党组织的党务往往只为少数党员，主要是领导班子的成员知道。而需要将党务传达给基层党组织全体党员知道的，只是那些因为要求大家执行，而只有了解了组织上的意图后才有利于贯彻的内容。这样，就使基层党务长期处于封闭、限制的状态。现在，实行党务公开必须打破这种状态。党务公开应建立党内情况通报制度，情况通报的内容既包括一般情况通报，也包括重大情况通报。党组织要把党内的工作和活动情况，尤其是重大情况，及时通报给全体党员，使党员对党组织各方面的情况有所知晓，就能保持密切的联系。公开党务公开到什么程度？往往会碰到“党务机密”的困扰。其实，党早已从革命党变成执政党了，对于基层党务来说，已经不再涉及国家机密和军事机密的问题，究其实质已没有什么机密可言，不能再借口“机密”而拒不公开。应树立“基层党务必须透明”的理念，及时地将基层所有党务公开。

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　二是实行基层党组织重大事项的民主讨论。基层党务可分为常规事务和重大事项两种。一般来说，基层党内的常规事务，可由基层党组织有关部门的领导、工作人员直接照章办事，事后通报大家即可。而关涉基层党内的重大事务，不但必须由领导班子按照民主集中制原则讨论决定，而且必须事先征求全体党员的意见，进行民主讨论。过去，基层党组织重大事项往往缺失事先征求全体党员的意见、在党员群众中进行充分民主讨论的环节，由基层党组织的少数人决策，甚至是“一把手”拍板。这就使党员群众对重大事务决策缺乏程序有很大的意见，认为党员的民主权利被剥夺了。重大事项的民主讨论要求凡属基层党组织重大事项的应由大家民主讨论，使民主讨论的合理意见能够成为决策时应考虑和吸纳的重要因素。2003年，上海市青浦区开始在朱家角镇的四个村先行试点“农村党员代表议事会”，在村党组织的领导下，农村党员代表按照有关议事规则、程序和要求，讨论商议需由村党组织决策的重大事项，参与民主管理党内事务和农村事务。[5]“农村党员代表议事会”制度的实行，保证了村级党组织决策的民主化，提高了村级党组织在复杂情况下的决策能力和执行能力，使得村级党组织的威信得到提高，凝聚力得到增强。在先行试点村取得效果后，青浦区陆续在全区村级党组织推广“农村党员代表议事会”制度，使其成为农村基层的党内议事协调机制，是党组织决策过程中的一个重要环节，从而进一步夯实了党在农村的执政基础。

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　三是实行基层党的代表大会常任制和代表任期制。党代会常任制和党代表任期制是党内民主的重要制度载体。党的十八大报告提出：“落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点。”[6]党的代表大会常任制度是指，党代表资格是常任的，任期与同级党的代表大会相同；党的代表大会实行年会制，是指党代表通过有组织有计划地参加党的代表大会及闭会期间的活动，在任期内始终发挥参与决策、监督、参谋和桥梁作用。党代表大会常任制，有利于保证党的全国代表大会和党的地方各级代表大会作为党的最高权力机关，而不是倒过来作为党委的陪衬，成为党委的“参谋”、“耳目”。按照党中央部署，党代会常任制先在基层实行，县（市、区）试点。当前，应在基层镇一级实行党代会常任制和党代表任期制。实行党代会常任制和党代表任期制，可以很好地改进党代会、全委会和常委会这三会之间的关系，健全党的全委会、常委会工作机制，发挥党代会对重大问题的决策作用，从根本上推进基层党组织党内民主的发展。从2012年开始，上海市青浦区在认真总结赵巷、重固、练塘三镇党代会常任制试点的基础上，在全区全面推行镇党代会常任制工作。将党代会常任制与扩大党内民主相结合。通过提高年会实效，着力构建科学、规范的年会会议议程。要求代表积极履行代表义务，通过审议镇党委、纪委工作报告，提出提案和意见建议，及时顺畅地反映基层党组织、党员群众的意愿和要求，实现党代表对党组织工作的广泛参与和有效监督。同时，为更好地发挥党代表作用，各镇党委积极探索和搭建党代表发挥作用的平台，使党代表能更加密切地联系群众，倾听群众呼声，确保党代表作用得到充分发挥。如构建三级联系网络，加强党委和党代表及党员群众之间的联系；开展代表联系点活动、代表信访接待活动，把党代表作为骨干力量纳入组团式联系服务群众的活动中去。
　　参考文献：
　　[1][美]博登海默.法理学——法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987.347.
　　[2][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008.45.
　　[3]徐湘林.渐进政治改革中的政党、政府与社会[M].北京：中信出版社，2004.40.
　　[4]谷宇.当前我国无行政权力依托型基层党组织功能实现的难题与对策[J].上海党史与党建，2010（4）.
　　（选自上海《党史与党建》2014年第4期）

鸿雁

树立正确的权力观，保护基层党组织的权力资源