预算绩效改革的五大问题

鸿雁

王泽彩

　　十多年的艰苦探索，中国预算绩效管理改革起步艰难，有序推进。

　　2003年，十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”。根据建立现代预算制度的总体设计，在学习借鉴国际经验基础上，今后一段时期要加快预算绩效管理基础理论和方法论的研究，全面推进预算绩效管理改革向纵深发展。

　　财政部从2003年开始出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》标志着以绩效评价为主要内容的预算绩效管理工作在全国展开。

　　2011年财政部出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号），逐步建立全过程预算绩效管理机制，标志着完整意义上的预算绩效管理理念得以确立。

　　2012年，财政部召开了年中全国财政厅（局）长座谈会，不断拓展预算绩效管理各环节的广度和深度。2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过修改《预算法》的决定，首次以法律形式明确了公共财政预算收支中的绩效管理要求，为中国预算体制由传统预算向绩效预算转型奠定了坚实的法理基础。

　　尽管预算绩效管理工作取得了一定的进展，但整体上仍处于起步阶段，主要存在五大问题：预算绩效管理机制尚不健全、预算绩效管理推进仍不平衡、预算绩效管理层级依然不深、预算绩效管理质量有待提高、绩效评价结果应用尚有不足。“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想还一定程度存在，全过程预算绩效管理的机制尚未真正建立。突出表现为预算编制中、预算执行中、财政决算里对预算绩效的忽视等。另外，预算绩效管理方面的法律法规相对缺失，制度体系仍不健全，对预算绩效管理的保障支撑作用不强。

　　目前，纳入预算绩效管理的资金范围仍不大，而且主要集中在公共财政支出范畴，对政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算尚未有实质性涉及，整体进展不快。与此同时，各中央部门、各级地方政府的工作进展不平衡。

　　而且预算绩效管理还主要集中在较浅的项目支出层面，内容偏窄，模式单一。部门整体和一级财政支出的绩效管理缺乏，对中级层面的部门和政府履职效益管理不足。同时缺乏财政政策、财政制度、财政支出结构的绩效管理，对宏观层面的综合绩效管理不足。

　　受各种条件的制约，中国已开展的预算绩效管理总体上质量不高。突出表现为绩效目标、绩效监控、绩效评价的质量不高。其中，预算绩效管理的基础工作比较薄弱，指标体系、信息系统、人员队伍、专业绩效评价机构建设等相对滞后，制约了绩效管理工作的深入开展。

　　目前，不少地区和部门对绩效评价结果应用不够重视，不少工作是一评了之，随后束之高阁。尤其是激励约束机制不够健全，评价结果与预算安排尚未有机结合，优化、促进预算管理的作用尚未充分体现。

　　预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是预算管理的重要制度创新。

　　第一，牢固树立预算绩效管理理念。充分利用各类媒体和各种方式，大力倡导预算绩效管理理念，不断扩大社会影响，让预算绩效管理由被动应付、盲目接受转变为主动推进、自觉行动，共同营造良好的社会氛围。

　　第二，构建全过程预算管理机制。把绩效理念、绩效要求贯穿到财政管理的各个环节和财政工作的方方面面，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，使财政资金处于全过程监控之下，着力构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

　　第三，不断扩大绩效目标管理和绩效评价试点范围。逐步做到“横向到边，纵向到底”，既要在横向上将预算绩效管理扩大到本级政府的所有预算单位，又要在纵向上将预算绩效管理由上而下扩大到全部基层政府组织和基层预算单位，确保绩效管理延伸到每个角落，双联动、多层次，逐步实现绩效管理的全覆盖。

　　第四，搞好重点支出的绩效评价。借鉴发达国家绩效管理的经验，中国推行绩效管理也不能“眉毛胡子一起抓”，要以项目支出的绩效评价为开路先锋，以部门一般项目支出为先导，然后向重点项目支出拓展，找好突破点，“以点带面”，扩大社会影响，发挥示范带动效应。

　　第五，加强评价结果应用。要通过不断创新并完善机制，强化绩效评价结果运用，促进部门增强责任意识，改善预算管理，优化资源配置，节约财政资金，提高政府执行力和公信力。

　　第六，夯实预算绩效管理基础。要加强法律法规和规章制度建设，推进预算公开，理顺预算绩效管理体制，改进政府会计制度，完善绩效信息系统建设，并借助各方力量，发挥合理，共同推进预算绩效管理工作。

　　（作者系财政部科研所研究员）

来源L新浪网