农村妇女要分地，资格谁来定？

纤手香凝

　　编者按

　　7月初，全国政协召开双周协商座谈会，讨论“农村土地确权登记和相关法律问题与对策”。有关农村集体经济组织成员资格界定不清、缺乏标准的问题被委员们集中关注。不少委员建议，尽快出台《集体经济组织法》，在中央层面对此做出规范和指导。考虑到立法周期较长，可由中央或相关部门先行出台规范性文件。

　　农村集体经济组织成员资格是集体分配土地、征地补偿费等利益的依据，近年来各地屡屡发生的农村妇女土地权益受损，以及被限制乃至剥夺参与集体收益分配资格等问题，也和集体经济组织成员资格认定的法律标准缺失高度相关，因此，尽快制定相关法律和制度，规范农村集体经济组织成员资格的认定，具有重要现实意义。近日，本报记者就此采访了相关专家、司法工作人员和农村妇女，对这一问题展开深度探索，以期推动相关法律和政策的制定。

　　季来娟是浙江省义乌市北苑街道季宅村村民，这些年，她一直走在维权的路上。

　　几年前，旧村改造分配建房安置用地时，季来娟分到了54平方米，而同村的男性村民则可以分得90平方米。原因无他，只因为季来娟是个离婚妇女。虽然她的户籍婚后一直在季宅村，离婚后也和儿子一起住在这个村子，她仍然被区别对待。

　　事实上，像季来娟一样，许多中国农村妇女因为出嫁、离婚、再婚等，在村集体土地和资源分配时被打入“另册”，甚至直接被剥夺分配资格。

　　这些妇女所遭受的不公，其实源于一个问题，这就是有关农村集体经济组织成员资格的认定。农村妇女要分地，要分享村集体收益，资格谁来定？问题该如何解决？一些地方法院在寻求解决之道，致力于保护农村妇女权益的专家和学者也在积极地提供建设性意见。

纤手香凝

　　集体表决，为何能剥夺个体权益？

　　“我要求和户籍所在地普通男性村民同等待遇，为什么男性村民一个人可以分90平方米建房用地指标，而女性村民带一个孩子才54平方米？”季来娟愤愤不平地向记者抛出她的疑问和诉求。

　　季来娟说，她和儿子都是季宅村村级组织实有在册成员，在村里分有承包地、口粮田，还办理了养老保险。2008年7月，季宅村村民代表大会通过的《北苑街道季宅村旧村改造实施细则补充》规定：“该细则通过前离婚的，男方按照相关户型安置，女方不论是否再婚，安置18平方米，带一个子女安置54平方米，带两个子女安置90平方米。”按照这一规定，2005年就已离婚的季来娟，只能和儿子共同分得54平方米建房安置用地。

　　“我们这里的地皮现在可以卖36000元一平方米”，也就是说，因为少分的建设用地，季来娟面临着大约百万元的损失。

　　类似季来娟这样的情况，全国范围内并不在少数，在宅基地、耕地、征地补偿款、入股分红等集体资源分配过程中，农村妇女被限制参与分配或者直接被剥夺了分配资格，最典型的表现就是农村妇女土地权益受损。

　　对此，一直关注农村妇女土地问题的中央党校妇女研究中心教授李慧英认为，农村妇女失去土地的一个重要原因，就是对集体经济组织成员资格认定的法律标准缺失，由此造成女性群体在集体资源分配中被少分、不分等权利受损问题较为严重。

　　根据李慧英的研究，“我国国家法律政策尚未对农村集体经济组织成员资格认定，而是默认地方政府自行解决。”而基层政府具体处理时，对争议大的人群成员资格认定纳入村民自治范畴：交给村民会议或代表会议进行表决，乃至交给村民小组签字决定。

　　对于这种界定方式，李慧英认为会带来诸多问题，比如，多数人通过所谓“村民自治”的名义举手表决，剥夺少数人的合法权益，由于受“嫁出去的姑娘是泼出去的水”等传统观念以及现实经济利益的影响，出嫁、离婚、丧偶等女性群体参与分配的资格容易被剥夺。

　　李慧英主持的一项调查中，西部某省会城市城乡接合部的十几位出嫁女讲述了村里的表决经过：会议召开之前，有人喊话，“谁要是支持出嫁女，就打死谁，就把他的一份给出去。”转天表决大会开始，区政府派人参会并讲话，“这是一个馒头，是掰成两半多，还是自己吃一个多，这是傻子都知道的事情。”凡是不同意给出嫁女分钱分房的就给5块钱，凡是同意给出嫁女分房分钱的一分钱不给……排斥出嫁女分配资格的方案就这样产生了。

　　西北工业大学法学教授郭慧敏表达了类似的看法：“有关农村集体经济组织成员资格认定问题尚无法可依，而农村集体经济组织成员资格是集体分配征地补偿费等利益的依据，由此造成实践中地方各行其是，潜规则当道，用‘合法’手段和程序剥夺了部分农村妇女的‘合法权益’。”

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　　地方政策探索，为顶层设计提供借鉴

　　随着城镇化的快速推行，农村妇女被限制、剥夺参与集体资源和收益分配资格的问题日益突出。李慧英认为，公共政策应及时适应快速城镇化的需要，及时界定农村集体经济组织成员资格。这样才有利于法律原则切实转化为可以操作的具体规则，发挥司法最后一道防线的作用。

　　针对农村集体经济组织成员界定的问题，一些地方也进行了探索。据李慧英介绍，截至目前，全国至少有四家法院（天津、重庆、西安、邢台）已经颁布了有关“农村集体经济组织成员资格界定”的办法，将户籍作为确定成员身份的形式要件，将常住、履行村庄义务、依靠本集体经济组织所有的土地作为其基本生活保障作为实质要件，依法依规解决了农村集体经济组织成员资格的争端，由此引发的纠纷大大减少。

　　邢台市中级人民法院制定的《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》，还对已婚、离婚、再婚和丧偶妇女及其子女等群体的集体经济组织成员资格和收益分配权问题，做出了详细的规定。该《意见》实施后，更多妇女选择通过法院维护自己的权益。邢台县法院李继存法官告诉记者，当地法院审理农村妇女参与集体资源分配的案例不断增加，农村妇女、儿童的权利得到了较好的保护。

　　妇女能够平等参与集体资源分配，也让一些村庄兴旺起来。李继存举例说，当地有一个比较富裕的村子，原来只有几百人。如今，“这个村的女孩可以招婿上门，也能够参与集体资源分配，外面也有一些女性嫁入，村子人口迅速增加到1000多人。”他认为，法律是平等保护所有群体，对于女性而言，不管是留在娘家村，还是迁到婆家村，参与集体资源分配的权利都应该得到法律保护。

　　对类似邢台等地的探索，李慧英向记者表示：“这些经验可以为公共政策进行顶层设计提供很好的借鉴和参考。”

纤手香凝

　　呼吁国家立法，结束各行其是的局面

　　“我国需尽快建立全国范围内统一、权威、明确的农村集体经济组织成员权取得和丧失判断标准法律规范体系。”郭慧敏说。

　　她认为，农村集体经济组织成员资格的界定是一个复杂问题，目前的主要困境在于：“现行法律、法规、规章如《土地管理法》《农村土地承包法》《村民委员会组织法》《物权法》等都没有规定农村集体经济组织成员资格认定，也没有规定成员资格的具体标准，也没有统一的司法解释。”

　　有关农村集体经济组织成员资格的界定，一些提议颇具建设性，郭慧敏提到，有学者建议在制定《农村集体经济组织法》条件还不成熟的情况下可以由国务院制定《农村集体经济组织成员资格办法》，结束全国各地标准和做法不一的混乱局面，让行政部门的执法、农村集体经济组织的自治、司法部门的司法都有了统一的法律依据，减少矛盾纠纷、有效保护相关主体合法权益，待条件成熟时，再制定《农村集体经济组织法》。

　　为了促进国家立法层面对农村集体经济组织成员资格界定的重视，2015年两会期间，李慧英组织中央党校妇女研究中心性别平等政策倡导课题组在调查、研究的基础上，形成了专门的《关于重新确定农村集体组织成员资格的建议》，并通过政协委员、人大代表向两会提交。遗憾的是，该建议并未纳入最终的议程中。

　　“当然，除了等待自上而下的法律政策调整外，我们也组织妇女源头参与，利用村规民约进行自下而上的性别协商是另一条可行之路。”郭慧敏说，“毕竟，制度才是硬道理。”（记者 南储鑫）

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