“西城大妈”与警民共治的历史变迁

纤手香凝

　　近日，“西城大妈”，一个很亲切的网络用语成为网民热议话题。

　　据信，北京市西城区活跃着约7万人群防群治力量，年龄多在58岁到65岁之间，70%为女性，故被称为“西城大妈”。今年上半年，“西城大妈”为警方提供违法犯罪线索567件，直接支撑打击破案工作，共破获刑事案件165起，治安案件558起。今年前4个月，警方对提供重要信息线索的“西城大妈”奖励753人次，奖励金额达到56万余元。

　　西城治安得益于“西城大妈”的社会治安管理参与。实际上，群众参加社会治安管理不是什么稀奇事，世界上许多国家都非常重视群众对社会治安管理的参与。比如，英国是最具治安自治传统的国家，以社区绅士领导的地域治安自治被称为“燕尾服绅士”的治安管理。但随着工业化和城市化的迅速推进，各种社会矛盾凸显，突发性事件和犯罪数量增加。扩大警察力量似乎成为抑制犯罪增长、稳定社会的必然选择，英国“燕尾服绅士”逐渐被“机械战警”所取代，而治安自治被弱化。以英国为领头羊的警务改革经历过警察的职业化、专业化、机动化三次革命后，警察力量在不断地扩大，打击犯罪的快速反应能力不断提高，但并未抑制住犯罪上升的势头，上个世纪90年代中期，英国的犯罪总数也比60年代增长了一倍。在实践中政府逐渐意识到社会治安的好转不能单靠增加警力，于是治安自治的传统被再次唤醒，也就是“社区警务改革”或“警民共治”的兴起。近年来，英国、美国、日本等许多国家将治安自治写入法律，政府向基层治安组织投资，培训治安志愿者，表彰优秀的民间治安组织和成员，新型的警民共治使许多国家的社会治安出现了新的转机。

纤手香凝

　　其实中国也具有民众参与社会治安管理的传统，1949年新中国成立初期，面对新旧警察制度更迭，警察力量不足的状况，曾提出了“群防群治”的社会治安管理思路，并逐渐形成以农村和城市基层治保委员会和“治安联防”为基础的民众参与社会治安的管理体系。我在撰写《北京社会建设六十年》一书时，曾查阅相关档案资料，其中有一份资料给我留下了深刻的印象。1950年1月中旬，北京北郊冬防小组在巡逻中发现有人在偷大白菜，当即吹哨，附近派出所民警、周围驻军及人民群众200多人赶到现场，将小偷抓获。尽管这种“群防群治”防控体系的人力资源的成本过高，但在预防和打击犯罪方面效果是显著的，据相关资料显示，1952年北京市法院受理的抢劫案件仅为2起。建国初期的1951年至1965年，中国刑事犯罪立案率一直保持在万分之2.9至万分之6.4之间，被称为“路不拾遗，夜不闭户”的治安黄金期。

　　与英国的“警民共治”演变相似，中国的改革开放带来经济的飞速发展，工业化和城市化迅速推进和人口流动频繁，利益冲突表面化，突发性事件和犯罪增加。90年代以来，我们学习西方经验，在警察的职业化、专业化和机动化方面迈出了重要的三步，但“群防群治”的传统也在一定程度上受到了削弱。加之改革开放以来，人们张扬“自我价值”，“自我保护”意识的增强，社会治安管理成为了专业警察和保安人员的事情。同时，民众与警察，民众与治安管理部门的关系在疏远，民众参与社会治安管理的积极性在降低，其结果是群众对犯罪的举报率降低，并带来破案率下降。

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　　近几年来，我们的社会也在反思传统“群防群治”的价值，北京的“朝阳群众”、“西城大妈”也是这种反思的结果，应当说这是一件好事。同时我们也在积极推进以“社区警务”为主体的警务改革。犯罪学家的研究表明，很多违法犯罪案件，最初都发端于社区和家庭纠纷，及早解决各种纠纷，就能有效地减少违法犯罪案件的发生，其他突发性案件也是这样。因此，警力下沉社区、建立新的群防群治体系是我们社会治安管理机制改革的必然选择，它可以及早发现基层矛盾和冲突，防患于未然，避免突发性犯罪的增加，同时可密切警民关系，提高犯罪的检举率和破案率。无论是发达国家还是发展中国家，也不论国家的警察装备有多么先进，机动化程度多高，民众对社会治安管理的参与，对犯罪行为的检举都是社会预防犯罪，警察立案和破案的基石。

　　作为犯罪学研究者，对于新的群防群治的体系的建立想提四点建议。一是，新的一轮警务改革，强调“社区警务”，强调群众对社会治安管理的参与，但我们已不可能回到改革开放前的群防群治的旧体制中去了，计划经济向市场经济转型后，竞争加剧，人们的生活压力加大，工作异常繁忙，传统的群防群治的体制失去了生存空间，而发展社会治安的自治组织、招募志愿者等是调动民间社会治安积极性的新方法和新手段。“西城大妈”这种自发的社会治安的组织形式值得发扬。二是民众参与社会治安管理，但他不是执法主体，它的主要工作任务是进行社区预防犯罪的宣传、与社区警察沟通，了解区域的治安新情况，与社区警察共同进行防犯诊断，积极预防犯罪，发现可疑人员及需要保护的人员迅速向警察通报，反映社区居民诉求，对社区违法人员的帮扶教育等，应防止市民警察化。三是政府在相信民间的治安自治的能力和放手民间治安管理的同时，要积极地给予其指导和培训，让志愿者了解相关的法律法规及政策，掌握社会治安管理的艺术，提高自我保护能力，同时为志愿者上相关的社会保险。四是像“西城大妈”那样以情感为纽带的群众参与社区治安管理，建设平安社区的作法值得赞许，即使搬迁了，她们眷恋这片土地，愿意回社区参与治安管理。社区治安管理志愿者的奖励制度可以采取政府向民间社会治安组织资助的办法，也可以采取年终给予有功人员和组织发放奖金，进行物质和精神的奖励等，但避免为案件标价的作法，避免这项群防群治的公益活动过渡染上“铜臭味”，引起人们的反感而短命。（作者为北京工业大学法律系主任、法学教授、中国犯罪学会常务理事）

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