“十三五”旅游发展规划解读

魏明东

       经李克强总理签批、国务院印发《“十三五”旅游业发展规划》，这是我国旅游业发展中又一个有里程碑意义的重大事件。规划升格，是旅游业发展的大势所驱，是党中央、国务院关心的结果，是全社会关注的结果，也是旅游部门主动作为的结果。笔者认为，概括起来《规划》有六方面的历史性突破和重大亮点。

一、首次被列入国家重点专项规划，层级达到前所未有高度。

这是全国旅游业发展五年规划首次被国务院列为国家重点专项规划，是国家旅游工作又一个具有里程碑意义的新突破，规划层级达到前所未有的高度。大大提升了规划的权威性，决定了规划的可实施性，决定了规划任务和目标的可实现性。这意味着，获得在国家战略层面系统谋划规划旅游发展的难得机遇，站在国家战略全局高度，旅游业发展全面融入十三五国家发展整体大局成为一个整体，对全国旅游发展“全部部署、整体谋划、完整表达、系统集成”。在打造中国旅游升级版的关键时期，此次“十三五”旅游发展规划的升位更显得意义特殊，可以集成智慧实现新突破。过去的五年旅游业发展规划，都是国家旅游局组织编制、国家旅游局发布，一直缺乏推进规划实施的权威性和整合力。旅游规划升格为国家重点专项规划，充分体现了党中央、国务院对旅游业发展的高度重视。在十八届五中全会上，习近平总书记在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出要大力发展旅游业。在2016年国务院政府工作报告中，李克强总理提出要“落实带薪休假制度，加强旅游交通、景区景点、自驾车营地等设施建设，规范旅游市场秩序，迎接正在兴起的大众旅游时代。”在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中，也至少有15处直接提到旅游产业的发展，对旅游业的规划可以说渗透到了方方面面。

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二、首次在规划中全面明确分工，实施具备前所未有力度。

文本非常精炼，全文26132字，内容非常实，并对每项任务进行了具体分工，分工到51个相关部门，有极强的可操作性。

规划明确了101项具体任务，包括：创新构建全域旅游发展新模式、推动精品景区建设、加快休闲度假产品开发、大力发展乡村旅游、提升红色旅游发展水平、加快发展自驾车旅居车旅游、大力发展海洋及滨水旅游、大力发展冰雪旅游、加快培育低空旅游、旅游+城镇化、旅游+新型工业化、旅游+农业现代化、促进旅游与文化融合发展、促进旅游与健康医疗融合发展、促进旅游与教育融合发展、促进旅游与体育融合发展、促进旅游与商务会展融合发展、大力推动旅游科技创新、建设旅游产业大数据平台和推进旅游信息化、培育旅游企业集团发展、大力发展旅游电子商务、支持中小微旅游企业特色化和专业化发展、支持旅游教育科研和规划设计咨询机构发展、做强跨区域旅游城市群、培育跨区域特色旅游功能区、打造国家精品旅游带、重点建设国家旅游风景道、推进特色旅游目的地建设、大力推进“厕所革命”、 做好旅游交通发展顶层设计和制定促进旅游交通发展的意见、改善旅游通达条件、推进乡村旅游公路建设、优化旅游航空布局、提升铁路旅游客运能力、完善旅游公共服务体系、提升餐饮业发展品质、构建新型住宿业、优化旅行社业、积极发展旅游购物、推动娱乐业健康发展、推动绿色旅游产品体系建设、实施全国生态旅游发展规划、拓展森林旅游发展空间、加大重大生态旅游技术的研发和支持力度、对不同类型的旅游资源开发活动进行分类指导、推进旅游业节能减排、实施绿色认证制度、建立旅游环境监测预警机制、健全绿色发展监管制度、开展绿色旅游公益宣传、开展“一带一路”国际旅游合作、拓展与重点国家旅游交流、创新完善旅游合作机制、实施中国旅游国际竞争力提升计划、完善旅游推广体系和塑造“美丽中国”形象、支持港澳地区旅游发展、深化对台旅游交流、扩大旅游对港澳台开放、规范赴港澳台旅游市场秩序、有序发展出境旅游、实施旅游业走出去战略、实施国家旅游援外计划、积极参与国际旅游规则制定、实施乡村旅游扶贫重点村环境整治行动、开展旅游规划扶贫公益行动、实施旅游扶贫电商行动、开展万企万村帮扶行动、实施金融支持旅游扶贫行动、实施旅游扶贫带头人培训行动、启动旅游扶贫观测点计划、实施旅游创业就业计划、创新旅游监管机制、建立健全旅游诚信体系、开展专项治理行动、引导旅游者理性消费、大力推进文明旅游、加强旅游志愿者队伍建设、加强旅游安全制度建设、强化重点领域和环节监管、加快旅游紧急救援体系建设、深化旅游保险合作机制、推进旅游标准化建设、深入实施《旅游质量发展纲要（2013—2020年）》、鼓励各地成立由地方政府牵头的旅游业发展领导协调机构、推进旅游业改革创新先行区发展、改革旅游业统计制度、优化景区服务管理机制、推进导游体制改革、完善旅行社监管服务平台、落实职工带薪休假制度、加大投入力度、完善土地供给政策、创新金融支持政策、完善旅游财税政策、加强法治建设、实施重点人才开发计划、发展现代旅游职业教育、加强旅游相关学科专业建设、加强人才培养国际合作、加强旅游基础研究、结合本地实际制定具体实施方案或者专项规划等。

规划将101项工作进行明确分工，每项分工都明确了牵头单位和合作单位。涵盖了旅游业相关主要部门，形成全面分工。分工涉及到国家旅游局、国家发展改革委、国土资源部、住房城乡建设部、国家林业局、国家海洋局、教育部、人力资源社会保障部、农业部、商务部、文化部、中央宣传部、财政部、国家文物局、工业和信息化部、公安部、环境保护部、交通运输部、体育总局、工商总局、水利部、国家海洋局、中国民航局等、科技部、农业部、国家民委、国家卫生计生委、保监会、国家中医药局、全国老龄委、中国残联、银监会、国务院国资委、国务院扶贫办、中国残联、中国铁路总公司、国家铁路局、食品药品监管总局、质检总局、国家知识产权局、中央文明办、新闻出版广电总局、海关总署、税务总局、国务院港澳办、国务院台办、人民银行、民政部、国家统计局、国务院法制办、证监会等51个部门。

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三、规划文本首次以五大发展理念谋篇布局，确立以全域旅游作为旅游发展战略，与国家战略实现了前所未有融合度。

规划将“五大发展理念”作为整个规划谋权布局框架。旅游业是反映五大发展理念最典型和最具优势的产业，本次规划全面落实旅游业创新驱动、协调推进、绿色发展、开放合作、共建共享等方面任务，将五大发展理念全面贯彻落实到旅游业发展的各个方面和各个环节。全文分为八章，除了一头一尾三章：第一章 把握机遇 迎接大众旅游新时代；第二章 转型升级 明确旅游业发展新要求；第八章 深化改革 完善旅游发展保障体系。主体内容全面落实五大发展理念：第三章 创新驱动 增强旅游业发展新动能；第四章 协调推进 提升旅游业发展质量；第五章 绿色发展 提升旅游生态文明价值；第六章 开放合作 构建旅游开放新格局；第七章 共建共享 提高人民群众满意度。

同时，规划明确提出将全域旅游作为发展战略，指出，改革开放以来，我国旅游业主要依靠基础旅游要素的发展模式，已不能适应大众旅游新时代的要求。“十三五”时期，必须创新发展理念，转变发展思路，加快由景点旅游发展模式向全域旅游发展模式转变，促进旅游发展阶段演进，实现旅游业发展战略提升。规划提出‘旅游+'的发展路径，旅游与各行各业的深度融合。规划》与四化、现代服务业、城市群战略、一带一路充分对接，服务国家战略发展，服务小康社会的建设，与国家大战略对接。

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四、首次由国家权威智库专家开展研究，组织团队编写，规划广泛吸收集成各方面智慧，集成智慧达到前所未有广度。

编制此次高规格旅游规划，充分发挥了中国旅游智库作用，体现了高层次、影响力。本次编制中国旅游业“十三五”规划，先是邀请了中国旅游智库主任、国务院研究室原主任魏礼群同志牵头，组织中国旅游智库专家，先就中国旅游业“十三五”规划研究，站在国家战略全局高度，跳出旅游谋划旅游发展，并在规划编制过程中发挥权威大专家影响力，推动规划层级提升。

在提升规划层次和前瞻性、战略性同时，为增强规划的可操作性和落地性，采取有效措施集成相关智慧。一是由规划财务司组织熟悉旅游业的专家进行后期深化，对接各地旅游规划和相关规划的衔接，深化项目支撑。会同相关部门、地方、企业、专家，加强对旅游业发展重大问题的研究，认真谋划“十三五”期间促进旅游业发展的重大政策、重要举措、重点工程，通过深化研究，找准要解决的重大问题，以问题为导向有针对性的进行规划。二是征求相关部门意见，征求了54个部门意见，强化与国民经济社会十三五规划衔接，进一步贯彻落实国家总体发展战略，主动加强与相关规划的衔接，通过规划衔接，增强旅游规划可落地性，并更好的整合资源促进旅游规划实施。三是在研究和编制过程中反复征求各地、主要旅游企业、专家等意见，集成各方面智慧。规划要落实可操作，就需要深化对各地旅游发展的引领，需要强化项目支撑，强化旅游企业的主体作用。将领导意志、专家意识、企业家意图、游客意向、百姓意愿很好的结合起来，将企业、地方、专家的智慧集成起来，增强规划可操作性，深化落实。国家旅游局还专门设立了‘献计献策十三五’的窗口。可以说，最终出台的《规划》是旅游行业、各部门、民众集体智慧的结晶。

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五、首次一边编制规划边出台系列相关政策举措，规划是集成515战略、集成各种文件政策，前所未有的政策支撑度。

“十三五”旅游发展规划的编制实施，不仅是一个规划本身。党中央、国务院高度重视旅游业发展，先后发布了一系列涉旅文件，强化规划的实施支撑，不断优化旅游业发展和推进规划实施的内外部环境。2016年截至12月16日，党中央、国务院及相关部委共出台涉旅文件41件，其中党中央出台7件，国务院出台26件，相关部委与国家旅游局联合发文8件。在如此短时间内，在编制十三五旅游规划同时，推进出台这么多涉旅的各种文件政策，这在旅游发展史上前所未有。

2016年党中央涉旅文件主要有：《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》、关于印发《长江经济带发展规划纲要》的通知、转发《国家发展和改革委员会关于上半年经济形势和做好下半年经济工作的建议》、关于印发《 “健康中国2030”规划纲要》的通知、印发《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》的通知、印发《关于健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》、印发《2016-2020年全国红色旅游发展规划纲要》的通知。其中，2016年中央1号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中提出，以“大力发展休闲农业和乡村旅游”为题强调要使乡村旅游成为繁荣农村、富裕农民的新型支柱产业。

2016年，国务院涉旅文件主要有：关于下达2016年国民经济和社会发展计划（草案）的通知、关于加强旅游市场综合监管的通知、关于印发中医药发展战略规划纲要（2016-2030）的通知、关于促进医药产业健康发展的指导意见、关于进一步加强文物工作的指导意见、关于深化泛珠三角区域合作的指导意见、于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见、批转国家发改委关于2016年深化经济体制改革重点工作意见的通知、关于印发贯彻实施质量发展纲要2016年行动计划的通知、关于印发2016年政务公开工作要点的通知、关于实施“互联网+流通”行动计划的意见、关于印发国务院2016年立法工作计划的通知、关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见、关于发挥品牌引领作用推动供需升级的意见、关于进一步支持西藏经济社会发展若干政策和重大项目的意见、关于进一步支持四川云南甘肃青海藏区经济社会发展若干政策和重大项目的意见、关于在自由贸易试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定的决定、关于印发国家残疾预防行动计划（2016-2020）的通知、关于激发重点人群活力带动城乡居民增收的实施意见、关于印发全国农业现代化规划（2016-2020年）的通知、关于加快发展健身休闲产业的指导意见、关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重大举措的意见、关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见、关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域的意见、关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知、关于完善支持政策促进农民持续增收的若干意见等。2015年，国务院出台《关于进一步保进旅游投资和消费的若干意见》。其中，《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》明确把旅游列为六大消费领域之首，将旅游业列为“五大幸福产业”之首。

2016年国家旅游局与国家相关部委联合发文主要有：关于进一步发挥审判职能作用促进旅游业健康发展的通知、关于印发农村产业融合发展试点方案的通知、关于进一步做好12301旅游公共服务号码全国统一接入工作的通知、关于开展国家中医药健康旅游示范区（基地、项目）创建工作的通知、关于印发乡村旅游扶贫工程行动方案的通知、关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见、关于组织开展国家现代农业庄园创建工作的通知、关于实施旅游休闲重大工程的通知、十三五旅游基础设施建设规划、全国生态旅游发展规划等。2015年，国家旅游局还联合各部门发布了《旅行社条例》、《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》、《关于深化导游体制改革加强导游队伍建设的意见》、《关于大力发展体育旅游的指导意见》、《关于推进中小学生研学旅行的意见》等文件。

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六、贵州首次全面部署旅游+，成为经济结构调整的加速器，供给侧改革的催化剂，旅游规划构建了前所未有的宽度。

规划中全面部署旅游+。一是“旅游+互联网”。连续召开两届“旅游+互联网”大会，发布《“旅游+互联网”行动计划》，认定33个智慧旅游城市和22个智慧旅游景区。运用PPP模式，建立12301国家智慧旅游公共服务平台全媒体呼叫中心。建立国家旅游产业运行监测与应急指挥平台，包括假日旅游统计、厕所管理、导游管理、旅行社管理、饭店统计管理5个系统，与大部分省（区、市）产业数据、景区视频监控等实现数据共享。二是推进旅游+农业。联合农业部组织开展国家现代农业庄园创建工作，计划到2020年建成100个。三是推进旅游+工业。召开全国工业旅游创新大会，推出首批22家国家工业旅游创新单位，到2025年，将创建1000个国家工业旅游示范点，100个工业旅游基地，10个工业旅游城市。四是推进旅游+航空。与发改委、民航局合作，选择16个通航旅游试点项目。五是推进旅游+交通。与交通部、公安部、国土部等部门合作，推动自驾车房车旅游，2020 年建成各类自驾车旅居车营地 2000 个。六是推进旅游+中医药，与中医药局合作推进国家中医药健康旅游示范创建工作，用3年时间国建成10个国家中医药健康旅游示范区，100个国家中医药健康旅游示范基地，1000个国家中医药健康旅游示范项目；七是推进旅游+教育，与教育部合作，推动中小学生研学旅行。教育部、国家发改委、国家旅游局等11部门印发《关于推进中小学生研学旅行的意见》提出，开发一批育人效果突出的研学旅行活动课程，建设一批具有良好示范带动作用的研学旅行基地，打造一批具有影响力的研学旅行精品线路，建立一套研学旅行工作机制，探索形成中小学生广泛参与、活动品质持续提升、组织管理规范有序、基础条件保障有力、安全责任落实到位、文化氛围健康向上的研学旅行发展体系。八是推进旅游+卫生，与卫计委合作推动医疗旅游发展。九是推进旅游+体育，与体育总局合作，启动全国体育旅游示范基地和体育旅游项目的遴选，力争到2020年实现体育旅游消费1万亿元。十是推进旅游+装备制造业，与工信部、发改委等部门合作，促进旅游装备制造业发展。

总之，规划充分体现了战略全局性、创新引领性、系统集成性、实施操作性、融合发展性，是一个具有里程碑意义的规划。（石培华：中国旅游智库秘书长、南开大学教授、博导，现代旅游业发展协同创新中心主任；参与起草十三五旅游发展规划，十一五、十二五旅游发展规划统稿专家负责人。）

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