政府偏好与制度起源

登高的温石

　在解释中国社会的制度变迁时，经济史和制度分析理论都会把政府偏好看作是一个重要的变量。在分析某个具体制度或政策的起源与变迁时，必须对政府偏好的内涵及其角色作出恰当的界定。本文试图以收容遣送政策的起源为样本，分析政府偏好在制度变迁中所扮演的角色。
　　收容遣送政策始于 1982 年颁布施行的一部行政法规—— 《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。但建国后至1982 年之前，针对一些特定人群的收容遣送工作一直零散地进行着，这些做法大致上可以被看作是收容遣送政策的 “制度渊源”，1982 年的行政法规只是试图把此前的收容遣送工作加以制度化和 “规范化”的一种努力。起初，这种制度化的政策对一些特定人群而言，具有救助管理和管制双重职能; 但在 1992 年以后，随着市场经济的发展，由农村流向城市的人口规模大幅度增长，给城市管理带来了新的挑战。结果，政策实践上的收容遣送工作在很多方面并没有很好地体现救助和维护城市安全和秩序功能，反而逐步演变为 “为收容而收容”、“为收费而收容”。很多社会矛盾和冲突由此产生。直至因 2003 年 4 月间的 “孙志刚事件”所产生的巨大舆论和政治压力，该制度于该年6 月14 日为国务院所废止。国家紧接着在8 月1 日正式执行新的制度—— 《城市生活无着落人员救助管理办法》，以代替旧政策废止后的制度空白。
　　收容遣送制度被废止已经有若干年，但学术研究需要对收容遣送制度的变迁作出理论上的解释。本文把分析的重点放在收容遣送政策的制度起源的解释上。通过对这一政策进行经济史和历史学的解释，提出政府偏好及其变化是解释制度变迁的一个内在变量。

登高的温石

　一、政府偏好与制度变迁的有关理论
　　国家职能和角色一直是制度分析的一个核心主题。在分析中国的制度变迁时，人们都会在事实判断和价值判断上强调政府的关键作用。本文之所以要从政府偏好的角度来分析制度变迁，从而理解收容遣送政策的变革，实际上受到中国的一些基本事实以及相应的一些学术传统的影响。
　　“后发型现代化”理论范式强调，发展中国家的现代化不是由本土各种因素导致的自然变迁过程，而是在早发型现代化国家的冲击和示范下才发生的。该范式强调，后发型现代化国家要赶超早发型现代化国家，就必须发挥国家 ( 政府) 在现代化中的主导作用，以此来推动经济增长和缓解随之产生的政治、经济和文化等方面的矛盾。中国的确是后发型现代化国家的典型，至今，一个强有力的政府对于中国现代化的意义是显而易见的。在现代化进程中，大规模的人口流动对脆弱的城市秩序构成了挑战，针对城市 “盲流”人口 ( 后来异化为对所有外来人口) 实施强制性的收容遣送，其出发点是要形成合法有序的城市秩序。但最终是否形成了这样的秩序，为什么需要通过这样的制度安排和行动去形成城市秩序，需要作出理论上的解释。通过对收容遣送制度变迁过程中政府偏好的解释，既可以理解收容遣送政策产生、强化和被废止的政府动机和诱因，也可以认识在一个后发型现代化国家里，政府是如何主导现代化进程的。

登高的温石

　一、政府偏好与制度变迁的有关理论
　　国家职能和角色一直是制度分析的一个核心主题。在分析中国的制度变迁时，人们都会在事实判断和价值判断上强调政府的关键作用。本文之所以要从政府偏好的角度来分析制度变迁，从而理解收容遣送政策的变革，实际上受到中国的一些基本事实以及相应的一些学术传统的影响。
　　“后发型现代化”理论范式强调，发展中国家的现代化不是由本土各种因素导致的自然变迁过程，而是在早发型现代化国家的冲击和示范下才发生的。该范式强调，后发型现代化国家要赶超早发型现代化国家，就必须发挥国家 ( 政府) 在现代化中的主导作用，以此来推动经济增长和缓解随之产生的政治、经济和文化等方面的矛盾。中国的确是后发型现代化国家的典型，至今，一个强有力的政府对于中国现代化的意义是显而易见的。在现代化进程中，大规模的人口流动对脆弱的城市秩序构成了挑战，针对城市 “盲流”人口 ( 后来异化为对所有外来人口) 实施强制性的收容遣送，其出发点是要形成合法有序的城市秩序。但最终是否形成了这样的秩序，为什么需要通过这样的制度安排和行动去形成城市秩序，需要作出理论上的解释。通过对收容遣送制度变迁过程中政府偏好的解释，既可以理解收容遣送政策产生、强化和被废止的政府动机和诱因，也可以认识在一个后发型现代化国家里，政府是如何主导现代化进程的。

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　在制度分析理论中，政府偏好被看作是制度变迁的一个重要变量。经济学家在研究中国的制度变迁时都倾向于认为，政府偏好是解释中国制度变迁的一个重要因素。虽然价值和偏好都源于特定的制度背景，不断被制度塑造着; 但反过来，在很多时候，价值和偏好也对制度的运作和变迁产生影响。虽然很多经济学家经常使用 “政府偏好”一词，但它在经济学中却始终没有得到明确的定义。政治科学研究者用 “偏好”来分析政治行为体的行为时，也似乎常常把政府偏好作为一个不须界定的术语，以至于把它与国家偏好、政策偏好等术语等同起来，从而使人们无法对政府偏好的结构、强度、特点以及各种可能的偏差后果得出清晰的认识。

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　经济学家把心理学中的 “偏好”概念转化成一个经济学术语，用以指主体为了满足自身利益最大化的需要，倾向于能达到的某种目的或结果的心理状态的反映或期望。显然，需要是与“偏好”联系在一起的。但是，人们似乎不应该忽略 “价值”的重要性，必须把偏好理解为客体对主体自身需要的满足关系，因为在现实的约束因素下，人们会根据 “价值”来对需要作出一个排序。这样，偏好就应该被看作是个人价值排序当中的一种独特的心理倾向。也正因为如此，“偏好”与 “价值”这两个意思十分相近的概念在某种程度上可以等同使用。

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　政府偏好就是政府在实际的政治过程中为了满足某种利益最大化的需要而表现出来的期望或预期。利益最大化，既可能是政府自身利益的最大化，也可能是至少在形式上由政府来代表的社会公共利益的最大化。无论政府所公开宣称的目的是什么，还是政府实际所做的又是为了什么，总之，每一种政府行为 ( 如公共政策) 都无不刻上政府偏好的烙印。因此，在某种程度上，必须把政府偏好置于政府行为分析的核心。正是在这个意义上，美国政治科学家托马斯·戴伊把公共政策视作 “政府选择作为 ( to do) 与不作为 ( not to do) 的事项”。政府选择做什么，选择不做什么，虽然并不完全决定于政府本身，但它起码可以反映政府偏好在选择中所扮演的特定角色。在制度学派那里，国家 ( 政府) 处于某种重要的 ( 甚至是核心的) 地位。无论是强制性变迁还是诱致性变迁，都涉及到国家和政府在面对制度变迁的需求时，如何对这些需求作出回应的问题。事实上，很多经验材料已经表明，制度供给不足的诸多原因中，政府偏好是其中一个重要因素。反过来，在那些促进了制度变迁的案例中，政府偏好也总是与有效的制度供给相联系的。收容遣送政策的产生、实施与终结，在很大程度上取决于政府偏好及其变化。在历史发展的不同时期，收容遣送制度有变化还是没有变化，取决于政府偏好对制度变迁的看法与预期。因为在下列情形下，废除旧的制度安排、创制新的制度安排的可能性是不存在的： 废除旧制度的成本和风险远远大于其预期的收益; 旧制度的运行还能有一定的有效性; 创制新制度的成本很大，但预期收益很小; 制度的破旧立新的空隙期很长 ( 转型时间很长) 并足以对社会和政权构成威胁。收容遣送制度与救助管理制度在新旧之间实现变迁，实际是政府偏好发生变迁的过程。

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二、政权巩固： 改造与救助
　　作为一种正式的制度安排，即国家法律规范意义上的制度，收容遣送发端于三年困难时期。在 1961 年 11 月 11 日中共中央批转的公安部 《关于制止人口自由流动的报告》中，决定在大中城市设立 “收容遣送站”。当时中央决定，收容遣送的工作以民政部门为主负责，将盲目流入城市的人员收容起来，由公安部门负责对被收容对象进行审查和鉴别，然后由民政部门将其遣返回原籍。收容遣送工作此前就有，但由高层作出明确的制度性规定的，这是第一次。因此，我们可以把收容遣送站这个机构的设立看作是 20 世纪 80 年代规范化时期收容遣送政策的发端。

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设立收容遣送站的政策安排，出发点很明确，那就是为了解决城镇失业的问题，以保证城市基本生活必需品的供应和社会秩序的稳定。资料表明，到 1961 年，中国城镇的就业形势已经十分严重，实际失业率达到了 10% 左右。不过，解决城市失业问题只能部分解释政府决策的偏好，不是全部。那么，执政党及其政府是基于什么考虑而采取这样的制度呢?

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　首先是政治考虑，第一个因素是政权巩固问题。当共产党夺取了政权、其工作中心开始由农村转向城市时，“建立公共秩序，恢复生产，抑制通货膨胀，控制失业现象”是新政权面临的首要任务。王沪宁在使用 “革命后社会”这个概念来指称 “经过革命建立起社会主义制度的社会”时，论述了 “革命后社会”的初步时期所具有的几个基本特点，包括： ( 1) 运用摧毁旧政治体系的力量，维护和实行革命力量的政治权威; ( 2) 政治权威的行使没有确定的组织程序和法律程序，旧体制被破坏，但新体制尚未完全建立; ( 3) 运用政治权威对付旧政治体系的拥护者和新政权的反对者，以巩固、扩大新政权的社会基础; ( 4) 运用政治权威组织和领导社会重建，这往往要求高度的权能; ( 5) 运用非程序性的方式建立程序，或可转变为其它类型的活动;( 6) 运用政治权威加速观念重建的过程，以便实现行为和微观层次上的变革，等等。

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　　建立公共秩序，巩固国家政权所面临的直接威胁，一是反对人民民主专政、危害社会的反革命分子和社会不良分子对新政权构成了直接威胁; 二是社会游民对社会的治安构成了威胁。这两类人的边界是不容易确定的，且会有一定的转化。建国之初，那些国民党的游兵散勇、惯窃巨盗、娼妓乞丐遍布城市，他们的存在和行为，既严重影响社会治安，也与新的执政党的价值观相悖。另外，滞留于城市的还有很多无家可归者和失业者，以及期望经济恢复的工商业者。所有这些人，都被当时的新政权统称为 “社会游民”，共产党新政权要在城市立足，就必须对他们收容并进行改造，这构成了建国初期各大城市整顿社会秩序的重要内容。所以，新生的政权一开始便利用具有威慑力的政治权威，治理社会乱象，展开了严惩作恶多端的盗匪、惯窃、流氓头子和清除旧社会污泥浊水的社会改造工作，打击制毒贩毒活动，取缔妓院，严惩恶霸地主。