政府偏好与制度起源

登高的温石

　　在法律明确规定人口自由迁徙的制度背景下，国家和政府对农村人口流入城市的政策限制，是一步步加大的。1953 年 4 月 17 日由政务院发出的 《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，可能是第一个对人口的自由流动进行控制的政策文本。该指示要求各级地方政府对那些希图进城的农民 “耐心解释，劝止其进城”，对已进城农民 ( 除了确实需要外) “要劝其回乡”。此后，政府有关部门不断发出文件，阻止农民进城。1955 年 3 月，内务部、公安部联合发布一个关于办理户口迁移注意事项的通知，明确要求必须阻止遣返还乡的治安危险分子重新返城，对不安心农业生产、盲目要求迁往城市的农民要耐心劝止，对虽系盲目流入城市，但已在城市找到正当职业或考入学校就学的人，给予办理户口登记。公安部三局于 1956 年 9 月 8 日发布的 《关于解决盲目外流农民户口问题的意见》，基本上遵循了这个政策精神。但这一政策第二年即被另一个政策所修改，这个文件开始严密控制流动人口的户口落户。此后，农村的户口登记工作开始进一步加强。

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　　对农民流动自由逐步加大的限制是理解这一时期城市里的收容遣送工作的一个背景，但此时收容遣送工作的主要任务还不是配合户籍管理，因为城乡分治的 “二元化管理”模式还没有形成。只是到 1958 年 1 月 9 日全国人民代表大会常务委员会通过 《中华人民共和国户口登记条例》，这个格局才开始改变。而且，收容遣送的救济性以及以耐心劝阻为特点的实施手段，也意味着这个时候的收容遣送并不是实施户籍制度的主要政策工具。收容遣送的这种性质和特点，是由这个时候的城市化的内在矛盾或困惑所决定的。城市化需要人口流动来增加城市人口的规模，但这会导致城市治安、粮食供应和就业的压力。高层决策者的发展理想在现实制约条件面前作出了妥协。领导集体的方针要旨，就是要 “保证用适合于城市本身的方式来解决城市问题”，用胡素珊的话来说，共产党领导人要建设的新型城乡关系并不包括 “发展农村手工业使农村城市化”，并 “在城里开辟花园使城市农村化”这样 “美好却无用”的目标。

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　　中共领导人为什么放弃了这样一个美好的目标? 这与当时中国要致力于发展重工业的发展战略相关。前文说到，在 1958 年实行严格的户籍管理制度之前，收容遣送并没有与户籍管理制度完全捆绑在一起，但与工业化战略相适应的户籍制度形成后，情况发生了很大变化。

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　　优先发展重工业的 “赶超型战略”是在 1953 年国家制订和实施第一个五年计划的时候确立的。虽然 “一五”期间赶超英美的计划目标被经验证明是不可能实现的，但国家的工业化发展战略还得继续下去。国家工业化需要大量的资金和资源，但由于当时中国社会性资源的匮乏，因此，本国的农业剩余便成为工业化资本积累的主要来源③。但要做到这一点，至少必须具备两个前提： 第一，要保证一定数量的人口在农村从事农业生产，这是人口流动控制的现实缘由; 第二，以林毅夫等人的话来说，要通过相应的制度安排来实现内部积累，尤其是农业上的积累，即把农业剩余集中到政府手里。这个制度安排就是在农村建立集体经济组织，也就是从 1958 年开始建立的人民公社。国家工业化要求作为整个社会代表的国家不仅要对工业、也要对农业进行有计划的组织和管理，因此，农村人民公社既是一个经济和生产组织，同时也是一个政治管理组织; 这种政社合一的组织代表着国家对农村进行控制。国家权力之所以能够伸入农村，之所以能够从农业中获得剩余积累，关键在于集体经济组织的这种性质和职能。这也表明，中国的工业化战略是一种国家政权自上而下发动和组织并加速推进的模式。

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　　作为一种权力集中的体制，人民公社在调动农民积极性上，是低效的甚至无效的。因为在这一制度安排里，国家的评价成为唯一的社会福利函数，而对农民则缺乏合理的利益激励机制，制度的运行是以行政指令、说服教育、政治动员、行政约束、集中控制和强制服从等机制为基础的。当它与户籍制度结合在一起的时候，对农民的流动就产生了桎梏性的影响，也就是说，服从于工业化战略需要的户籍制度和人民公社制度，在控制人口流动问题上却是有效的。这个时候，收容遣送便与户籍制度紧密地联系在一起，收容遣送的主要任务便成为配合户籍管理、压缩城市人口、控制农村人口迁入城市的一个便利手段。关于这个问题，我们从国家的有关针对收容遣送的政策规定中可见一斑。

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　　自从 1953 年第一次在正式政策文件中提出农民 “盲目流入城市”这个说法以后，国家各部门在每年发出的各种指示、通知和意见等文件中，都使用了这个术语。显然，在以国家政治权利强制界定的制度中，“盲目”的说法反映的只能是国家的偏好，而不是农民自身的偏好与行为的反映。1957 年 12 月 18 日，中共中央、国务院发布了 《关于制止农村人口盲目外流的指示》，对收容遣送提出了严格的要求。其基本要点包括： ( 1) 对盲目流入的农村人口，必须动员他们返回原籍; ( 2) 严禁流浪乞讨; ( 3) 在农村人口流入较多的大城市，由民政部门设置收容所，临时收容集中送回原籍; ( 4) 收容中可组织他们劳动生产，自挣回家路费; ( 5) 对于招摇撞骗、破坏法治、扰乱治安的坏分子，应当依照情节给予处罚，情节严重的予以劳动教养或者依法予以刑事处分，等等。国家要求制订出劝阻遣送的具体办法。

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　但是，严格的制度控制并不能完全杜绝农民的 “盲目流动”。根据中共中央 1959 年发布的一个关于制止农村劳动力流动的指示所显示的信息，在两三个月时间里，河北、山东、河南、山西等省的外流农民约有三百万人。针对这一现象，中央出台了停止招工、停止串连亲友进城找事、以及严格户口管理和粮油供应等措施。公安部于 1959 年 3 月 26 日发出的一个 “紧急通知”提出，要通过严格户口管理制度来控制人口的盲目流动，甚至提出要在车站、码头等社会治安较为混乱的地方，直接加大收容遣返等动员工作的力度。不过，收容遣送的救助性质和动员手段等基本特征并没有发生大的改变。同时，在政府发布的文件和实际工作的开展过程中，“支援农业生产”和 “维护社会秩序”这样的目标和价值，一直是公开宣扬的。20 世纪 60 年代初，当时社会上一些长期流浪的人员，在全国各地到处游荡，乞讨偷摸，民政部认识到这会严重危害社会治安和社会主义建设，因此在全国各地办起了很多安置场所。为了解决收容安置人员的户口和物资供应等问题，内务部、公安部、粮食部、劳动部、商业部于 1963 年 3 月 22 日下发了一个联合通知，在通知中明确提出收容安置工作的目的是： “为了支援农业生产，维护社会秩序”。

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　结 语
　　虽然学界对制度起源的解释早已形成了很多理论观点，但是，针对政府偏好在制度起源上的角色或功能，却依然需要进行扩展性的解释，尤其是针对特定的制度变迁的案例。在分析和检视中国这样的后发型现代化社会的制度变迁时，由于政府在制度变迁中扮演着主导性或关键性的角色，人们尤其应该从政府偏好及其变化中来解释某个制度的起源及其变化。

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1982 年开始以国家法律法规的形式在中国全面实施了二十多年的收容遣送制度，其制度的渊源可以追溯到建国之初及其后的一些政策实践。我们发现，基于巩固新生政权的考虑而需要对一些特定人群进行改造和救助，是设计收容遣送工作的一个首要出发点。在这里，国家的秩序偏好决定了秩序的建构必然是以国家 ( 权力) 为中心的。城市化和工业化带来的双重压力给国家的政策设计提供了某种合理性论证，限制人口自由流动构成了当时国家发展战略的一个组成部分。因此，对特定人口进行管制和救助的收容遣送工作，便成为一个限制人口流动的政策工具。由此，从分析收容遣送制度的起源上，人们可以清楚地看到，政府偏好是以什么样的方式规定制度设计，并塑造制度变迁的。