政府偏好与制度起源

登高的温石

　为巩固政权、建立秩序而展开的社会改造工作，在国家权力中心 ( 首都) 和其他已经建立新政权的城市，几乎是同时展开的。这个工作中的一个重点是治理乞丐问题。在执政者看来，乞丐问题既与社会秩序相关，因为它破坏了社会安定，妨碍了正当商业秩序; 也与政府形象相联，因为它有碍市容整洁。实际上，我们在观察 20 世纪 80 年代以后的收容遣送政策时，发现作为治理者的政府对乞丐问题的认识，与历史上的态度是基本一致的，其政治考虑超过了法律和道德的考虑。所以，在 1949 年 5 月 12 日，在新政权的权力中心北平，这个随后很快成为首都的城市，政府针对乞丐作出了收容和组织劳动相结合的政策，颁布了 《城市处理乞丐暂行办法》，成立了“收容处理游民乞丐委员会”。而在全国范围内，公安机关和民政部门相配合，分批或一次性地将社会上流浪乞讨、游散人员全部加以收容，然后送往劳动教养所等地进行教育、劳动和学习，或遣返回原籍劳动，最后帮助这些人妥善安置到合适的生产岗位上。比如，上海把在 1949 年年底之前收容的 1. 1 万多人，大多遣送到淮北和苏北垦区去进行 “生产自救”。据有关研究称，收容安置这些人后，城市的治安状况趋于安定。

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为巩固新政权而展开的收容遣送工作，反映出了执政者的价值偏好。诚然，任何一个获得政权的政党、政府，都试图巩固自己的政治统治地位; 因而，在政策行动中必然体现自己的利益和偏好。但仅仅这样理解是不够的。如果执政党及其政府的偏好远离民众的偏好，它的执政基础就不可能稳固，对于刚刚获得政权的政治行为体来说，尤其如此。因此，中国共产党在建国之初所展开的收容遣送工作，还必须考虑民众的偏好。事实上，长期饱受战乱之苦的广大民众期望过上安定和有秩序的生活，这种需求和心态与新生的共产党政权的愿望是相一致的。社会秩序是一种公共产品，反映的是公共偏好。在共产党的意识形态和政策实践里，集体目标高于个人目标。运用政治权威整顿混乱的社会现象，在当时特定的形势下是必须的、也是最行得通的选择。美国政治学家林德布洛姆在分析共产主义国家的政治—经济制度的特征时说到，在政治权威高度集中的国家，有关制度和政策并不是简单地剥夺它们的国民，也不是像传统的权威主义制度那样忽视他们的福祉; 在这些制度下，领导层 “承诺了集体目标，包括 ( 至少过渡性地) 社会改造，而非像市场取向的多头政治那样敦促实现个人自由和个人目标”。然而，以国家为中心来界定和形成社会秩序，固然有着巩固政权的考虑，但并不意味着政府的收容遣送工作在治理乞丐问题时，总是有着行政强制的偏好，或者根本不考虑治理对象的利益。在这一点上，建国初期共产党政权的做法具有较大的灵活性。美国历史学家胡素珊 ( Su-zanne Pepper) 在评价这个问题时说，共产党进城后在解决城市社会问题上 “最具创造性的工作”是安置妓女、吸毒者、小偷及其他各类所谓的封建残余，主要方法是 “强制与说服相结合”。胡素珊认为，执政党这样做的目的是为了让这些人明白， “改变他们的生活方式不仅在最大程度上符合他们个人的利益，同时也有益于整个社会”。人们可以发现，建国之初的这种做法，与历史上共产党采取的一些做法 ( 如延安时期) 是相同的。说服是一种社会控制的机制，它主要借助于党的意识形态工具和宣传方式来实现的。林德布洛姆认为，正是这套训导制度，在党追求集体目标和实现新社会对人的政治行为的改造方面发挥了不同寻常的作用。新中国建立之初的收容遣送工作，一开始便具有救助的性质。明白这一点是重要的，因为，它既体现了当时执政党的价值和偏好，也与巩固国家政权紧密相联。在所有收容遣送的对象中，属于政权要打击的，是那些反政权的人员，对其他人则进行改造，而对于生活无着落人员 ( 包括失业者) ，收容遣送工作则提供及时的救助，包括提供食宿、技艺培训甚至派专人负责护送愿意返乡者。造成这些救助对象的生活困难的，是历史遗留下来的因素，包括战争对经济所造成的破坏。很高的失业率已经成为建国初期的一个严重的经济和社会问题。在 1950 -1952 年间是失业高峰时间，全国登记的失业人数由 166. 4 万上升到 280 万。在城市，失业人数包括解放前和解放初留下的，也包括建国后最初三年里快速的城镇化所带来的，还包括涌入城市谋生的大量农村剩余劳动力 ( 因为当初并没有从法律和政策上限制农村人口流入城市) 。

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　大量失业和困难人群的存在，一方面产生了影响社会稳定和安全问题，另一方面也对政府威信构成了威胁。因为群众的失望和不满情绪在城市中迅速蔓延开来。解决这些问题的根本途径，在于经济的迅速恢复和重建; 但在短期里，政府只能采取两个办法。首先是对城镇的困难群体进行救助。承担这个工作的，既有收容遣送机构，也有福利工厂。对城镇中的一些残疾人的安置带有收容救济性质，而福利院主要是收养荣残军人、孤寡老人和残疾人。特别值得一提的是，当时的收容遣送工作还对那些进京上访的群众实施了一定的救助，这一点与 1990 年代以来的政府管理存在着很大的区别。另一个办法，则是对进城谋生的农村剩余劳动力采取动员、教育和提供资助的方式，让家在农村的失业人员 “返乡生产”，以缓解城镇的就业压力。当时的国家政策开始把这部分人员看成是 “盲目流入城市”的人员，提出要对此高度重视。

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　三、城市化与工业化的双重压力： 限制人口流动
　　从上述建国初期的收容遣送工作的经验来看，这一工作的确与巩固国家政权、树立政治权威、维持社会秩序的目标联系在一起。但是，要达到这些政策目标，仅靠收容遣送工作是不够的，因为它只是一项辅助性的工作，或者说只是一个政策工具。从根本上说，在运用政治权威和进行意识形态训导的同时，执政党还必须尽快实现经济的发展。

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　　当时中国采取了优先发展工业尤其是重工业的战略。影响高层决策者选择优先发展重工业的主要考虑，一般被认为是国防建设的需要，主要是外国敌对势力的封锁包围，朝鲜战争，以及受苏联工业化模式的成功范例的启发。从国际体系的背景来理解国家内部的发展战略选择，当然是一个符合实际的思考路径; 但是，中国历史形成的工业基础薄弱和资源稀缺，也是同样需要加以重视的影响决策偏好的因素。

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　　从理论的角度来说，要从发展模式的选择来理解收容遣送，存在着逻辑建构上的困难。为解决这个问题，学术界建立起一个一般性的理论逻辑。根据这个逻辑，作为一种超越常规的赶超战略，国家需要在很短的时间里集工业化所需要的资源，而从农村来汲取资源是现实的选择。为此，国家制定了限制人口流动的户籍制度，收容遣送就是为这样的制度服务的。这个逻辑问题的实质不在于从农村获取资源以发展工业化这点上，因为这是历史事实。逻辑问题在于，收容遣送在很多时候并没有与户籍制度捆绑在一起。而且，在对一些人实施收容遣送时，不是因为他是农民，而是因为从政治上来说，他没有遵从国家的有关政策。这一点在 1957 年之前尤其明显。为了说明这些问题，我们将首先从限制人口流动的政策规范演变的角度来说明收容遣送工作的性质，然后再来解释国家发展战略的偏好与收容遣送之间的关系。

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　中国的各种人口管理政策以及后来形成的一套完整的户籍制度，是在城市化进程中慢慢形成和变化的。尽管城市化的概念在社会学和经济学等学科意义上具有不同的含义，但在人口学意义上，城市化是一个城市人口比重不断提高的过程，这个过程往往是通过把农村人口转化为城镇人口的途径来实现的。这样的城市化进程在建国之初就已经开始，到 1953 年，城镇人口已经从1949 年的 5765 万增加到 7725 万，城镇人口占全国总人口的比例也因此由 1949 年的 10. 6% 上升到 13. 3%。这个发展与毛泽东在 1949 年的 《论联合政府》报告中提出的将来工业化和城市化应该是一个 “变农村人口为城市人口的过程”这个思想相关，但同时也是一种农民向往城市生活而形成的自发式人口流动。有关研究表明，在解放初的 3 年时间里，农村劳动力占全社会劳动力的比重由 1949 年的 91. 5%下降到 1952 年的 88%，总计有三百多万农民进入城市就业，占同期城市新增就业人数的 30%。这些资料表明，当初允许人口流动 ( 至少不加限制) 的政策安排，在很大程度上促进了城市化的发展。

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　但正因为如此，学术界在对户籍制度提出各方面批评的时候，就认为它是阻碍中国城市化进程的一个最大障碍。宋嘉革在其博士论文中断言： “建国以来经济发展的实践证明，中国农村人口城市化的最大障碍就是城乡分割的户籍制度”，因为这一制度 “阻碍了生产力中最积极、最活跃的生产要素——人的自由流动”。建国后中国发展的大部分时间的经验能够说明这个观点的正确性，但是，在分析 1957 年前的中国城市化时，就出现了经验上的错误。因为，不是户籍制度阻碍了城市化进程，相反，恰恰是因为城市化进程受阻而导致了更严格的户籍制度的产生。

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　　首先，一套完整的户籍制度是在相关的人口管理政策的基础上慢慢形成的，而且，在其形成过程中，法律和政策的规定并没有限制人口的自由迁徙。如前所述，新政权建立以后的首要任务是恢复、稳定社会秩序，控制、消灭各种敌对势力。在这一政治目标下，公安部于 1950 年 8 月制订了 《关于特种人口管理的暂行办法》，这是一种完全根据被管理者的特殊身份 ( 政治性和社会性) 来制定专门管理办法的做法，也是第一个关于人口管理的正式制度规范，它的突出特点就是把社会治安作为人口管理的重点。次年 7 月，公安部颁布了一个可以被视为户籍制度正式在城市诞生的条例，即 《城市户口管理暂行条例》，虽然该条例十分强调户籍制度的治安管理作用，但它第一条明确规定的目标同时包括了 “维护社会治安”和 “保障人民之安全及居住、迁徙自由”。1954 年宪法更是在国家根本大法的层面上规定了 “公民有居住和迁徙的自由” ( 第90 条第 2 款) 。由此可见，当时的户口管理制度主要是为了准确地统计人口，掌握人口变动的信息，即便是暂住人口的登记工作，也是为了切实地限制坏人，保护好人，维护政权的稳定。

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　其次，是城市化进程的受阻而导致了严格控制人口流动的户籍制度。户籍制度之所以首先从城市开始建立，除了政治统治和治安考虑外，另一个目的是针对严重的城市失业现实的，是要为缓解失业作准备。城市失业率的加大不是农民流入城市引起的，但它加大了这种严重性。不过，政府并没有像后来那样采取行政强制手段控制城市人口，而是采用了宣传和说服的形式。另外，还有一个重大的因素促使政府决策者采取措施来阻止农民进入城市，那就是大量农村人口涌入城市，给由中央控制的城市粮食供应系统带来很大的压力。其中一个资料证据是，1954 年，根据当时农村普遍尚未认真执行迁移证制度的实际情况，公安部在回复关于 “未领迁移证而迁出的居民是否能够补办迁移证问题”时，做出解释称，对那些 “系盲目流入城市之农民，现仍无正当职业，生活又无保障者，可协同有关部门，动员其返乡生产”，并称减少农民盲目流入城市，是为了 “便利目前粮食计划供应工作”。