在中华帝国末期的历史中，人们已在许多方面感受到了人口的增长，这是由清代社会和制度的特点决定的。如果说人口的增长对农民生活的影响最①何炳棣：《中国人口的研究，1368—1953 年》，第 64、278、282 页。①珀金斯曾经研究了人口的增长对食品生产的关系，见《1368—1968 中国的农业发展》，特别参看它的第2—4 章。又见前引何炳棣《人口研究》第 137—168 页。②铃木中正发展了这一论点，见他著的《清朝中期史研究》。终是毁灭性的，那么，它对政治制度的影响也同样严重。这个时期的政治生活的特点是，各级官员激烈地进行竞争，以谋求升迁和保全官职。这种竞争往往采取违法形式：它也许是使人员流动升迁的正常机制落后于人口的增长这一事实所决定的。
虽然对这个问题研究得还很不够，看来中国那时可能已在经历着有时与现时代不发达社会相联系的那些典型症状：文化人生产过剩，因为容纳他们并给他们以报酬的经济和政治制度的能力有限。促进这种情况的原因是：一为教育制度是专为培养公职人员的；一为价值体系往往禁阻有文化的干才从事其他事业；一为行政机构阻止它自身扩展或重新组成新形式，以适应周围正在变动的社会。
不论是政府公职的法定数额，也不论是科举的名额，都没有按照人口的增长速度而增长。虽然在某些地区进士的分配名额有所增加，但比起整个十八世纪增长的人口数来说，进士及其以下功名的总数实际上是显著下降了。乾隆时代的进士名额在绝对数字上已有所减少，生员名额则是稳定的。甚至从前不受数量限制的童生，在十八世纪末也受到了限制。人们要求得到这种社会地位的愿望是如此强烈，致使县官们可以靠接受希望避免除名的童生的贿赂而大发其财。清代实行捐监，即为荣誉学衔和实授公职举办捐纳，它虽然不断地用这种办法来开辟财源，但捐纳制度显然还不能充分满足人们希望得到这种优越社会地位的日益增多的需要。出售功名和官阶使适合做官条件的人数增加，因而实际上加剧了对有限官职数量的压力，这在某种意义上就突出了仕途升迁道路显然不足的状况。①
这种要求必然要另找出路。在地方上，最显著的后果是各级行政机构冗员充斥。他们不是行政等级制度中的正式成员。他们勿宁说是一些随员和食客、官吏的家属和幕宾、个人的助手和仆役、受雇的劳工和普遍存在的胥吏。干着记录、送信、催科和地方性任务的吏役阶层充满着唯利是图之辈，他们许多人都识字，但合法的晋升道路对他们来说是堵塞的。一位按察使于 1800年抱怨说，近年来书役超过了定员不知多少倍。原来有一个书吏，现在有了几个文案，原来有一个差役，现在有了十多个帮手。如果这一估算大致不差的话，吏役阶层在十八世纪时期是大大地繁衍了。①
明末开始实行“一条鞭”法改革之后县级政权负担加重，这是这些员额膨胀的部分原因。②但是，根深蒂固的社会压力也在起作用。各级政府都变成了越来越增多的职业大军所附着的机体，他们利用帝国的行政机器作为自己经济斗争中的武器。1803 年一位御史的悲叹表明了这一斗争是成功的，因为按照他的说法，胥吏和幕友现在的衣着是如此豪奢，以致现在不再能够分辨人们的上下贵贱了。③这些冗员都要靠得自庇护网络结构的钱来养活，钱虽然掏自官僚的腰包，但归根结蒂是从纳税人身上用敲诈勒索的办法搜括来的。④①关于功名名额的变动，见何炳棣：《中华帝国晋升的阶梯》，第 179—181、190 页。关于童生问题，见罗振玉编《皇清奏议》，补遗卷 3 第 4 页。许大龄：《清代捐纳制度》，第 46 页。①罗振玉编： 《皇清奏议》，补遗，卷 2 第 14—15 页。关于基层官僚机关中冗员的例子，可见李汝昭：《镜山野史》，载向达等编：《太平天国》，第 3 册第 15 页。②瓦特：《中华帝国末年的县官》，第 174 页。③罗振玉编：《皇清奏议》，补遗，卷 4 第 9—10 页。④宫崎市定：《清代的胥吏与幕友》，载《东洋史研究》，卷 16 第 4 期（1958 年 3 月），第 1—28 页。十九世纪初叶是在这以前的一百年内中国统治下的和平的顶点，⑤因此它产生了有教育的一代新人，这些人在文官制度中找差事，但文官制度的缺额并未随人口的增长而加多。结果是所谓候缺的官员人数增加——这些人都有做官的资格，但无官可做；同时有越来越多的生员，他们在低级科举考试制度中上了榜，但在攀登高级考试时因名额受限而被摈弃。①
许多人设法捐买高级功名，这个办法随着政府因开辟新财源而越来越流行。许多人在谋取官职时受挫，也有许多人转而在官制以外谋求其他职业。在激烈竞争的情况下，有些善于权变的文人想在合法的和半合法的管理性事业中找出路。一种人是包税人；这种行业虽然悬为厉禁，但把老百姓的税收委托人代办（即所谓“包揽”），在地方社会上却是一种很流行的能赚钱的职业。另一项有利可图的行业是“讼棍”（“讼师”），他们在县衙门里帮别人包揽词讼。我们认为可以把这些人看作是初期的辩护师，但在官场看来，他们是不受欢迎的健讼者和莠民。清代的法律制度没有给他们以合法地位。但是很明显，又做包税又做包揽词讼角色的“刁生劣监”，在地方政府中起着一定的作用。有优越社会关系的包税人能够给他们的庇护人以某种保护来对抗衙役的专横，而合法的健讼者能够通过他们的文牍技巧和在县衙门建立周密的联系来润滑司法机器。这两种角色都与某些人所行使的地方行政职能的商业化有关，因为他们的政治才能未能得到合法的机会来施展。②
从官方的观点看来，在地方的这些实权派集团中，书役是最阴险狡诈、最没法管束的。清代的回避制度以及根深蒂固的官场风气都表明，县令都不甚了了他们县署行政工作的细微末节。因此，虽然大家都承认书役为患之烈，可是没有了他们，哪个县令也办不成事。①⑤何炳棣：《清代在中国历史中的重要性》，载《亚洲研究杂志》，卷 26 第 2 期（1967 年 2 月），第 194页。①低级功名（如监生以及某些贡生）可以捐纳，所以取得这些功名以及其下的生员功名的人数就浮动不定。但举人和进士功名不许捐买，它们的员额在 1702 年后即被冻结。见何炳棣：《中华帝国晋升的阶梯》（平装本 1964 年版）第 187—188、190 页。②关于健讼者，见贺长龄：《经世文编》（1898 年版），卷 46 第 9 页；卷 94 第 5—6 页。十九世纪五十年代的湖南巡抚骆秉章使用了：“刁衿劣监”一词，并且估计一个县就有几十个这样的人。骆秉章：《骆文忠公奏议》，第 1451 页。①王云五编：《道咸同光四朝奏议》，第 1 册第 62—64 页（1822 年一位御史的奏折）。教育、庇护制与社会晋升之路明清两代的主要晋升道路是通过教育和文官考试制度。明代的多数教育机构都是私人办的，在清代它们逐渐受国家官员的控制。雍正时代，一系列省一级书院受政府之命建立起来，由国家给予津贴。②
后来的乾隆时代是以宫廷用敢作敢为的方式关心学术活动著称，这种关注既采取了慷慨庇护制的形式，也采取了大兴文字狱的形式。虽然国家还没有直接控制省一级书院课程，但政府创办这些书院的一个公开的目的（用雍正帝的话说）是“黜浮崇实”和杜绝考试制度中的“流弊”。③
乾隆时代文字狱的重点在于贬斥有关北方和西北边境问题以及关于陆海军事防务问题的学术著作。④虽然文字狱时期的种种限制在 1800 年以后已迅速减弱到微不足道的程度，但自十九世纪以来，很大数量的书院在政府控制和检查制度的双重压力下已蜕化成为专门教授科场文字的技术学校了。当时批评这一点的人举出了许多的理由，其中一种理由是，由于靠个人推荐和靠行贿以获取教职起了重要作用，致使教学质量下降；一种理由是指过分重视了考试的及第与否。⑤考试性质的变化也是求职的竞争日趋激烈的反映。一方面，受教育机会越来越增加，也越来越规范化。其次，地方书院网建立以后，学生可以离开本乡本土求学，这无疑在更多的人口中培养了希求上进发迹的愿望。在中国新开发的地区，升迁的机会更是有增无已。但就总的趋势来说，特别是在富饶而人口稠密的东南地区，上升的机遇则是每况愈下的。①
在十九世纪社会中取得成就的合法道路上的这些滞碍，即教育和文官制度中的问题，促使人们诉诸非法途径，从而提高了非法途径的重要性，特别在富裕和有权势的人们中更是如此。这些滞碍也鼓励那些当权人物力图因人设事以用于收容一个朋友或报答一件恩宠，从而扩大了候补官员的队伍，他们麇集在水陆交通要道等候着不可能兑现的任命；同时这也在考核合格的谋求官职者中增加了荐举的重要性。②