直到十九世纪四十年代后期，政府才被迫放弃河道，永远改用海路。这时之所以作出这个决定，是因为有些因素已经改变了权力斗争的格局。水手们已经组成了秘密会社，使他们组织起来的信仰很象把白莲教的信徒们聚集在一起的那种信仰。十九世纪四十年代这些会社开始表现出有政治抱负的样子，并且开始在纤夫，甚至在旗丁中间扩展影响和发展组织。③
当鸦片战争以②张哲郎：《清代的漕运》，第 56—57 页。③山口迪子：《清代的漕运和船商》，载《东洋史研究》，卷 17 第 2 期第 59、70 页（注 14）。④梅茨格：《1740—1840 的两淮盐务专卖》，载威尔莫特编：《中国社会的经济组织》，第 32—33 页。⑤贺长龄：《皇朝经世文编》，卷 48 第 22 页。①关于这次危机的记述，见格罗斯的未发表的论文《贺长龄与 1825 年关于皇粮运输的辩论》，芝加哥大学历史系，1970 年。详细情节可见于各有关官员的传记。见清史馆编：《清史列传》，卷 34 第 9—13 页；卷 35 第 51—54 页。又见星斌夫： 《大运河：中国的漕运》，第 179 页；张哲郎： 《清代的漕运》，第 55—60页。②孟森：《清代史》，第 339 页。③星斌夫：《清末河运向海运的转移》，载《东洋史论丛：和田博士清古稀纪念会编》，第 181—182 页。后这些组织采取了反满的意识形态时，中央政府继续支持他们的兴趣便急剧下降了。1845 年以后，由于京师又发生了严重的粮食短缺情况，海路便未经什么辩论而被采择施行。太平军叛乱的爆发和1853年黄河灾难性的改道，排除了重新考虑恢复运河体系的可能性。①
不管 1824 年以后清帝主张恢复河道的理由是什么，他在政治上并不反对那些主张改道的人。陶澍做江苏巡抚一直到 1830 年，后来被擢升为南京总督，在这个总督任上任职九年之久。琦善虽然短期降过级，但仍保持重要的省级职位，一直到他 1841 年与英国人打交道被贬黜时为止。改革者也有在漕运总署内任过职的，如 1830—1832 年有吴邦庆，1834 年有朱为弼，1837 年有周天爵。②
事实上，1831 年正是在陶澍领导下，在两淮地区对盐务进行了第一次、也是唯一重要的一次改革。③监督这些改革的道光帝被迫从朝廷的高度来考察行政上的问题，因为朝廷仍然是水路航运和官僚行政的庇护制网络结构的最高机构。他看来是一位谨慎小心的，甚至是胆小的统治者，宁可与几个心腹顾问进行密议，而不愿接受实际的批评或警告。只要反对海运的人向他进言海运可能毁弃祖宗成法，而且可能使运河数万雇员有解雇的危险时，他并不是一位可以指望进行漕运改革的君主。
另一方面，盐务则是另一个样子。虽然盐的私运和非法贩卖本身是一件有决定意义的既得利益事业，但私盐贩子和运河工人还是有着重大的区别。第一，运河工人被雇于一个合法的官方机构；私盐贩子则是在国家盐税之外活动并且干着反盐税的勾当的。第二，运河体系是以北京为中心而且与正规官制相平行的等级制行政组织的一个组成部分。反之，私盐贩子常象海盗那样，沿着海岸和南方内地航道，在地方网络结构中活动，最多也只是在地区网络结构中活动。
从漕运中的榨取所得是在上层官僚中分享其利，私盐贩子则是私商和投机商，他们侵夺的是正常盐务行政中的官员和商人的收入。除此之外，朝廷里还有一个有权势的集团想从取消盐务的走私来获利，同时他们又能够限制盐务改革的范围。这个集团就是内务府。①
这个组织的大部分收入都来自盐政，后者在传统上又被内务府的任命官员所把持。内务府在盐务争论中的作用和在其他争论中一样，也没有留下多少文献记载，但人们已经知道，自从十八世纪初年以来，内务府的财政收入在中国政府的总税收中的比重一直在增加。②
自然，盐务改革的建议也会危及乡村的稳定，因为这些建议会把据认为是人数最多和最难驾驭的无业游民和无地捣乱分子弄得无所事事。③但是，关①欣顿：《经由运河的漕运》，载《中国论文集》第 4 期（1950 年 4 月），第 33—37 页。②清史编纂委员会编：《清史》，卷 193 第 2946—2948 页。③梅茨格：《陶澍对淮北盐务专卖的改革》，载《中国论文集》，第 16 期（1962 年 12 月），第 1—39 页。陶澍作为粮盐二政的改革者所起的作用，曾在魏源的一篇墓志铭中受到热烈的赞扬，见魏源的文集《古微堂外集》（1878 年版），卷 4 第 13—15 页。①梅茨格：《两淮盐务专卖》，第 42 页。②英文著作中关于内务府的最详细的研究是托伯特的《对清代内务府组织及其主要职能的研究》（芝加哥大学博士论文， 1973 年）。 特别是见第 148—149、 195—200 页。 关于内务府在盐政方面的作用， 见第 115—118页。③关于走私盐，见佐伯富：《清代盐政的研究》，第 157—178 页。键的问题不是怕疏远了乡村的居民；它倒不如说是为了安抚宫廷官员们的利益。可是，我们对这些利益集团的组成、性质和重要性的了解还很有限，必须等待进一步的研究。
漕运危机是这个世纪最初几十年公共职能普遍崩溃的一个方面。它的根源部分地在于官僚的玩忽职守。在漕运方面，除了玩忽职守之外还加上了复杂的运河体系——它的中段与河道总督辖区相交——的自然困难条件。这种自然困难来自严重的土壤侵蚀和华北平原定期泛滥所引起的泥沙。到十八世纪末期，黄河的河床提高到了危险的高度，威胁着堤岸，并引起观察家们预言它可能改道；结果黄河果然在 1853 年发生了改道。但是，漕船为了到达北京必须在淮安附近之点穿过黄河。在这个危险汇合处的西边有一系列吞吐湖，它们用来容纳黄河的溢水，并且在运河不通的时候提高运河的水位，这个政策被称为“借黄济运”。多年的淤塞改变了运河系统的蓄水状况，致使黄河渡口的积沙和整个运河体系的升高了的河床本身使这个系统没法调节水位，否则势必诱发洪水灾害。淮安的洪水不仅威胁北京的粮食供应，也威胁到盐税的收入，因为受害地区包括两淮的许多盐厂和晒盐设备。
河道总督的粗疏大意、愚蠢的经济措施和玩忽职守，是 1780 年以后一些官吏奏折中相当注意的事情，但腐化继续在十九世纪初期危害这个机构。根据许多记载看来，河道总督当局的目的不是在防止洪水，而是细心地在财政收支上下功夫，即要使洪水定期地每隔一段时间发一次，以证明资财源源流入河道总督当局是正当的。传说南部河道总督当局三天一巡的宴饮和无休歇的戏剧演出表明，每年拨给它的六百万两银子，只有十分之一是作了正经用途。例如 1808 到 1810 年，政府据认为曾用了八百万两来疏浚河口；但在后来的两年中水灾却比以前严重了好几倍。①