一起烟花爆竹经营许可行政诉讼案引发的思考

    ■基本案例 F@<^  
3U4h>T@s|  
    2009年11月2日，原告赵锦林、裴章全投资的天长市喜庆商贸有限公司，获得了天长市工商行政管理局的企业名称预先核准。次日，又以该公司名义向安徽省安监局申请《烟花爆竹经营（批发）许可证》，被告省安监局以材料不全（或不符合规定）为由，作出了不受理决定。 ffG1QvC|M  
cpu|tK.t  
　　两原告不服提起行政诉讼，合肥市中级人民法院2009年12月7日作出行政判决，撤销了被告省安监局的不受理通知书，并责令其重新作出处理决定。 q854k+C  
b&P2VqYgl  
　　判决生效后，省安监局根据国家安监总局《烟花爆竹经营许可实施办法》第3条、《安徽省人民政府关于全省烟花爆竹生产和批发经营企业数量控制问题的批复》和省安监局《关于全省烟花爆竹生产经营批发企业数量控制指标的通告》的规定，认定天长市已有1家烟花爆竹批发经营企业，对于原告的许可申请，于2010年1月7日作出了《不予安全生产行政许可决定书》。 @m+FAdA 0  
0,1)Sg*  
　　两原告不服该决定，再次提起行政诉讼，请求合肥市中级人民法院依法撤销被告省安监局作出的《不予安全生产行政许可决定书》，责令其重新作出具体行政行为。 NszqI  
y\XWg`X y  
　　一审判决:驳回原告赵锦林、裴章全的诉讼请求。 48LzI@H&  
C
Z.HQc  
　　赵锦林、裴章全不服，向安徽省高级人民法院提起上诉,请求撤销一审判决并责令被上诉人重新作出具体行政行为。 f"Kl?IN8  
mk[<=k~  
　　■争议焦点 ZO&F15$P  
PMZ*ECIJU  
　　赵锦林、裴章全认为：《安徽省人民政府关于全省烟花爆竹生产和批发经营企业数量控制问题的批复》及省安监局《关于全省烟花爆竹生产经营批发企业数量控制指标的通告》，作出的天长市设立一家烟花爆竹批发企业决定，属于不合法的文件，一审法院据此驳回上诉人的诉讼请求系适用法律错误；本案应当适用国家安监总局《关于做好烟花爆竹经营许可工作的通知》（安监总管三【2008】201号），该通知明确规定一个行政区域不应当只设立一家烟花爆竹批发企业，上诉人的申请符合在天长市设立烟花爆竹批发企业条件。 qDPl( WXb  
91|~KR)  
　　省安监局认为：根据《烟花爆竹安全管理条例》等相关规定并结合我省烟花爆竹行业发展和管理的需要，安徽省人民政府作出的《安徽省人民政府关于全省烟花爆竹生产和批发经营企业数量控制问题的批复》及我局作出的《关于全省烟花爆竹生产经营批发企业数量控制指标的通告》属于合法有效的规范性文件。二份文件中规定天长市的烟花爆竹经营批发企业数量控制指标为1个，而天长市已经依法设立了一家烟花爆竹经营批发企业，上诉人仍申请在天长市设立烟花爆竹经营批发企业不符合相关规定。 jwO7r0?\`G  
#B@*-  
　　■一审判决 * TByAa{  
kb[+II  
　　判决:驳回原告赵锦林、裴章全的诉讼请求。理由如下： ,+!|~1  
qF4=MQm\aE  
　　根据国务院《烟花爆竹安全管理条例》第十六条、第十九条之规定，被告省安监局对两原告的烟花爆竹经营（批发）许可申请负有法定的审批职责。国家安监总局《烟花爆竹经营许可实施办法》第三条规定：“烟花爆竹经营布点，按照统一规划、保障安全、合理布局、总量控制的原则审批，建立公平、诚信、规范、有序的市场流通秩序”；第二十九条规定：“省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门可以根据《烟花爆竹安全管理条例》和本实施办法制定实施细则”。 %o_CD>yD  
;\ gat)0n%  
　　据此，省人民政府的安全生产监督管理部门可以结合本省烟花爆竹行业的实际情况制定烟花爆竹批发经营企业数量控制指标的规范性文件。《安徽省人民政府关于全省烟花爆竹生产和批发经营企业数量控制问题的批复》和省安监局《关于全省烟花爆竹生产经营批发企业数量控制指标的通告》中规定了天长市的烟花爆竹批发经营企业数量控制指标为1个，而天长市已经依法设立了一家烟花爆竹批发经营企业，故省安监局作出不予许可决定具备事实和法律依据。 Y@MFH>*  
AH|'{  
　　由于上述省人民政府批复及省安监局的通告只是对烟花爆竹经营布点的规划、总量控制规定，并不涉及烟花爆竹批发经营企业许可的条件，上述两个规范性文件与法律、法规并不相抵触，原告诉称上述文件不合法的理由不能成立。 J5SOPG  
d=/a{lP\  
　　■二审判决 >x
8~?)7z  
;aImz*1%t  
　　判决:驳回上诉，维持原判。理由如下： bYwe/sR  
_Kg"l5?B  
　　烟花爆竹属于高危险行业，为了保障安全，预防灾难事故发生，国家对烟花爆竹的生产和销售采取严格控制，国务院《烟花爆竹安全管理条例》规定，国家对烟花爆竹生产、经营等实行特种许可证制度。国家安监总局《烟花爆竹经营许可实施办法》第三条、第二十九条的规定，省人民政府的安全生产监督管理部门为了对辖区内烟花爆竹行业管理的需要，可以结合本省烟花爆竹行业的实际情况，制定烟花爆竹批发经营企业数量控制指标的规范性文件。省安监局依据国务院《烟花爆竹安全管理条例》的规定并结合《安徽省人民政府关于全省烟花爆竹生产和批发经营企业数量控制问题的批复》和省安监局《关于全省烟花爆竹生产经营批发企业数量控制指标的通告》，对上诉人的申请作出不予许可决定，具备事实和法律依据。 no9=K4h`  
%h}3}p#4  
　　■思考 'Ooq.jaK;/  
r<pt_Cd  
　　虽然安监局部门最终赢得了胜诉，但是，说心里话，看了上述案例后，笔者结合自己的实践工作觉得在这起“民告官”的行政官司中没有“嬴家”。 \ mg  
~' q&rvk`  
　　一、一审、二审法院的判决理由难服人。 15ImwQ  
(``|5;T\  
　　国家安监总局《烟花爆竹经营许可实施办法》第三条规定：“烟花爆竹经营布点，按照统一规划、保障安全、合理布局、总量控制的原则审批，建立公平、诚信、规范、有序的市场流通秩序”；第二十九条规定：“省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门可以根据《烟花爆竹安全管理条例》和本实施办法制定实施细则”。 3yu,qb'"&  
`3L?x8g  
　　可是，安徽省安监局凭什么在《关于全省烟花爆竹生产经营批发企业数量控制指标的通告》中规定天长市的烟花爆竹批发经营企业数量控制指标为1个？ Qk8YR5K   
8_{XrTw(  
　　笔者从《烟花爆竹安全管理条例》中并没有看到对设立烟花爆竹批发经营企业有数量之规定。安徽省安监局规定天长市的烟花爆竹批发经营企业为1家，这种独家经营的行政行为的后果，何来“公平”？ {jo"@&2S  
aj}#~v1  
　　众所周知，由于历史原因，以前烟花爆竹批发都是以供销社下属公司（以下简称“供销公司”）形式独家经营。 hD,@>ky  
VL2ACv(  
　　为什么《烟花爆竹安全管理条例》中没有独家经营之规定呢？因为，垄断经营有违《反不正当竞争法》。国务院《烟花爆竹安全管理条例》出台以后，这种烟花爆竹批发独家经营模式必将成为历吏。 UQ~gjnb[c  
+?+iVLr!l}  
　　安徽省高级人民法院认为：烟花爆竹属于高危险行业，为了保障安全，预防灾难事故发生，国家对烟花爆竹的生产和销售采取严格控制，国务院《烟花爆竹安全管理条例》规定，国家对烟花爆竹生产、经营等实行特种许可证制度。这种观点难以服人。 9ZG__R3B1\  
gPF5|% 3)  
　　特种许可，并非只许可1家。烟花爆竹属于高危险行业，为了保障安全，预防灾难事故发生，是不是也规定每个县市烟花爆竹生产企业只许可1家呢？生产企业的危险性比批发经营企业要高得多。 hEAP,)>F  
YLid2aF  
　　国家安监总局《关于做好烟花爆竹经营许可工作的通知》（安监总管三【2008】201号）中明确规定一个行政区域不应当只设立一家烟花爆竹批发企业，可为什么我们的省级安监部门在执行国家法律时不能灵活的运用？ -9yWf8;  
PY[!H<tt  
　　这不免让老百姓产生安监部门是不是在为别人或自己塞“私货”的想法。如果，安徽省安监局已规定天长市的烟花爆竹批发经营企业为2家，且都已取证，我想，原告赵锦林、裴章全或许就不会去打这场官司。 J-W8wCq`  
tNYCyw{K  
　　二、安监部门“打非”工作吃力不讨好。 c1h?aP  
L87=*_!B;  
　　由于供销公司独家经营，批发价格太高，“打非”工作年复一年，收效不理想，违规违法经营现象屡禁不止。一方面供销公司埋怨安监部门“打非”力度不够，有证和无证的经营户都偷偷摸摸地经营走私的烟花爆竹；另一方面零售经营户抱怨，他们也不想卖“走私”的烟花爆竹，实在是供销公司的烟花爆竹价格太高，正规进货的烟花爆竹根本卖不动。 %i@Jw  
;k8U5=6a  
　　三、鉴定非法生产、经营的烟花爆竹无法定依据。 fX}dQN~z  
!==C@cH<N  
　　《烟花爆竹安全管理条例》第三十八条规定，从事烟花爆竹批发的企业向从事烟花爆竹零售的经营者供应非法生产、经营的烟花爆竹，或者供应按照国家标准规定应由专业燃放人员燃放的烟花爆竹的，由安全生产监督管理部门责令停止违法行为，处2万元以上10万元以下的罚款，并没收非法经营的物品及违法所得；情节严重的，吊销烟花爆竹经营许可证。从事烟花爆竹零售的经营者销售非法生产、经营的烟花爆竹，或者销售按照国家标准规定应由专业燃放人员燃放的烟花爆竹的，由安全生产监督管理部门责令停止违法行为，处1000元以上5000元以下的罚款，并没收非法经营的物品及违法所得；情节严重的，吊销烟花爆竹经营许可证。 0b+End#mp  

J>^KQ  
　　何谓“非法生产、经营的烟花爆竹”？ e@L?jBj8m  
9On(b|mT  
　　在实际安全监管的执法过程中，是乎有无“贴花”（名曰：防伪标签）是判断合法与否的唯一标准。还在公安部门主管烟花爆竹经营安全时就已实施“贴花”政策，那时贴的是当地公安部门监制的“花”，安监部门接管烟花爆竹经营安全时贴的是当地安监部门监制的“花”。不管是公安部门，还是安监部门，这种“花”是要花钱的。 ICUI0/J  

;w^{PZBg  
　　然而，效果又如何呢？供销公司自己都会有漏贴、串“花”（生产厂家把发给A县的货错发给B县）、不贴“花”（收缴的部份“走私”烟花爆竹又批发给零售经营户）等情况，加上，供销公司内部也存在私自“走私”经营烟花爆竹现象，“贴花”的效果可想而知。 ..yLtqos  
5 0<  
　　笔者曾与笔者所在的区供销公司负责人一道下去检查市场，按该负责人的要求收缴了一批未有“贴花”的“走私”爆竹，可后来人家零售经营户找上门理辨，说是区供销公司进的货，最终，区供销公司也搞不清楚，又把收缴的“走私”爆竹归还给了该零售经营户。我对区供销公司负责人说，我们安监局“打非”是瞎子摸象，你们说合法就合法，你们说非法就非法，你们供销公司说了算，可你们都辩别不出真假，这不是“折腾”人！ !KLY*bt6  
H~~>ut6`  
　　四、没有单独的收缴仓库，安监部门难以依法行政。 ::!{f+Up  
&u0on)E  
　　由于2001年1月3日颁布的《江西省烟花爆竹安全管理办法》规定：县以上供销社负责烟花爆竹的经营管理，对烟花爆竹经营单位实施安全管理，并进行经常性安全检查和监督。而且，笔者周边的某些县市区存在供销社主管的烟花爆竹稽查大队，供销社及供销公司工作人员甚至还取得有安监部门发放的《执法证》。 Bu#\W  
Mf`@X[-;  
　　因此，笔者所在的区供销社及供销公司极力以此为由，经常是独自进行执法检查、收缴烟花爆竹，碰到“钉子户”时，常邀请当地公安派出所配合进行烟花爆竹收缴。 -_fh=}.n+"  
yYvv!w+@Q  
　　有一次，区供销公司独自进行市场检查时，一老百姓公然不让其进店，说：烟花爆竹经营归安监部门管，我不超量储存危及公共安全，公安部门也无权管；供销公司是卖烟花爆竹的，无权力检查，更无权力收缴烟花爆竹。后来，区供销公司就邀请当地公安派出所，该老百姓仍然要求派出所公安人员拿《搜查证》，该公安人员见状也只好借故离开。 PZhpp"  
bf
$4Z: Y  
　　《烟花爆竹安全管理条例》中规定的职责分工是非常明确的，安监部门管生产、经营安全，公安部门管运输和燃放安全，供销社管理本系统（如下属供销公司、乡镇供销社）经营活动。 fe7DS)U  
zwdi$rM5  
　　说心里话，我局很多同志是非常不喜欢与区供销公司一道下去检查市场的。一来不合法，二来供销公司工作人员下去到了零售经营户家里，就象抄家一样，老百姓意见很大。我也曾想：我们安监局自己单独下去执法吧，不管“贴花”与否，也不管生产厂家是否备案，只要产品包装符合《产品质量法》和国标《烟花爆竹安全与质量》之规定就行，若不符，如“三无”产品、爆竹“缺斤少两”、烟花“空筒”等，统统收缴。 Q9sxI}D )R  
\O+Hmi^  
　　可是，收缴的烟花爆竹又放在哪里呢？区供销公司未建有收缴仓库，收缴的烟花爆竹只能放入其成品仓库。就是区供销公司建有收缴仓库，要想征用，可行吗？ ux1SQ8C*  
OB\jq!"  
JV;-P=o1B  
HKYJgx  
,dSP%?vV  
U\UlQ
p?  
Awlw6?   
5db9C}0  
来源：中国安全生产网