2014年11月末，深圳市法制办办务会议照例举行，但与以往不同，圆桌外围的席位上多了一些新面孔—来自广电、报纸和网络的记者。
这是市法制办内部会议首次对媒体开放，当日审议的是《深圳市法治政府建设指标体系》（试行）（修订稿初稿），涉及“政府部门之间遇到争议较大的重要立法事项，如何防止久拖不决；权力集中的部门和岗位如何实行定期轮岗，防止权力滥用”等敏感话题。
第一阶段讨论后，有工作人员想请记者离开会场，主持会议的市法制办主任王璞马上伸手打断：“不用，不是开门立法吗？应该先让媒体了解情况。”
事实上，作为全国鲜有的既拥有特区立法权，又拥有较大市立法权的城市，深圳很早就埋下了开放性立法的种子。但多年来部分部门立法利益化的博弈和开门立法时常遇冷也一直为坊间所诟病。
为彻底改变现状，2014年7月，深圳市委发布《关于进一步发挥市人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》，这是我国第一部人大主导立法的专门文件，通过一系列立法机制的创新，建立“人大主导，多方参与”的特区立法新机制，“民主立法”成为顶层制度设计的5大环节之一。
近日，市人大又出台了《市人大常委会关于在立法工作中进一步发扬民主的规定》等4项新规，深圳“立法标准”被法定化，意味着深圳立法已进入“精细化”时代，保证立法质量的关键因素—“开门立法”将成为新常态。
策划/统筹：刘丽 撰文：南方日报记者 张玮
“开门立法”本身就是一个普法教育、释放意见、凝聚共识的过程，是未来深圳立法的必然趋势。“门”要开得大、“客”要请得对，达到既民主又科学。
—深圳市人大常委会主任 白天
1
“双立法权”是最大制度优势
深圳“立法权”与“税收优惠政策”、“毗邻港澳”一起，被称为深圳的“三大优势”。但深圳也较早遇到了立法博弈问题，部分法律法规出台后被坊间质疑“立法是否被部门利益绑架”。
随着全国改革开放的全面推进，当年深圳特区实行的其他特殊政策都已经普惠化，深圳显著有别于其他城市的“特”之所在是什么？“立法权”成为广东省委常委、市委书记王荣口中的答案，并称之为新时期特区最大的制度优势。
立法权是一个国家行使政治经济文化和社会事务管理权的“利器”，不轻易他授。然而，1992年7月1日，全国人大常委会授予深圳市人大及其常委会特区立法权，在日后被认为对深圳历史有里程碑意义。
“这其实是一种先行先试。改革开放初期的深圳，对外贸易很重要，如果没有法治建设，外商甚至都不愿签合同做生意，没有安全感。”市人大法制委副主任周荣生认为，特区立法权的授予是应时代而生的产物。此后近8年，深圳共制定法规158件、政府规章138件，涉及深圳经济特区的各个方面，七成是有关规范市场经济和城市管理方面的立法。
不过，由于特区立法权只能在原特区内使用，原特区外的宝安、龙岗只是参照执行，“一市两法”成为新问题。于是，2000年深圳再被全国人大赋予较大市立法权，虽不能和上位法相抵触，但适用于非特区内。从此，深圳“双权”并拥，“立法权”与“税收优惠政策”、“毗邻港澳”一起，被称为深圳的“三大优势”。
但深圳在获得立法权这一改革红利的同时，也较早地遇到了立法博弈问题，部分法律法规出台后被坊间质疑“立法是否被部门利益绑架”。而这其中也的确出现过为追求政府管理而牺牲公平，或为追求效率而牺牲公平的情况。
“部门利益的表现形式多样，过去是争权，比如争审计权、管理权、要机构，而现在的形势下，则反映在推责任。把条款写得冠冕堂皇，但是深入下去，一旦出现问题，抓不到责任。比如南山大火之后，省里来调查，责任到底是谁的，说不清楚。”2014年8月底，王璞在市人大常委会首次举行“关于推进法治政府建设有关情况的报告专题询问会”上如是坦言。
事实上，立法过程中的部门利益博弈已成全国立法机构遇到的普遍现象，广东省人大常委会原副主任钟启权用“有利则争，无利则推，不利则阻，他利则拖，分利则顶”的“五利说”，形象地概括了“部门利益法制化”的倾向。
2
开门立法“遇冷”并不鲜见
“发动全民把关是防止部门利益的最好方式。”王璞说。法律界人士也认为，经过充分辩论之后，立法者才能看清楚其中的利害关系，从而找到公共利益的“最大公约数”。但20多年来，“开门立法”遇冷现象并不鲜见。
“发动全民把关是防止部门利益的最好方式。”王璞坦言，立法体制从上到下以部门执法为主，确实存在很多问题。如果不“开门立法”，让公众最大程度参与立法，很多部门利益在条文中就通过了。
事实上，与深圳市人大被授予特区立法权几乎同一时间，深圳出台了政府1号令，规定在涉及公民、法人和其他组织的重大权益或对特区有重大影响的规章和法规草案应登报，公开征询公民、法人和其他组织意见，并采用立法论证会、座谈会征询有关专家、相关人士意见。
但二十多年来，“开门立法”遇冷现象并不鲜见。“比如所涉问题社会关注度极高的《信息安全条例》，在征求意见时，仅收到9条意见。”李林说。同样的，2014年上半年市法制办发出与公众关联度极大的“轨道交通运营管理办法立法听证会”公告后一周，仅5位市民报名（计划需要8位），以至于需要在网络上进行二次公告。而笔者此前参加市人大举行的“深圳控烟条例”立法听证会中也发现，“控烟场所经营者”和“烟草销售者”都没有报名参加，烟民代表也只有1名，导致这部分利益相关方失语。
“"特区养犬管理条例"和老版的"特区控烟条例"之前也是征求过公众意见的，但实施多年后均被诟病为"一纸空文"。所以，并非开了"门"就一定能立好法。”市人大代表杨勤是各种立法听证会、论证会的“常客”，他认为，公众参与立法的实效性也有待提高。
“在推进"开门立法"中，一定程度上遇到立法项目遇冷、公众参与度不高的问题。”市法制办负责人对此坦言，现阶段社会各方面参与立法的整体态势虽好，但与最终要求还有一定距离。“一是有些立法项目本身与社会公众关联度不高；二是公众参与立法的渠道仍然不够通畅，一些参与立法的形式和渠道还没被公众所了解和熟悉；三是不少立法项目专业性较强，对条文的说明和解读等引导不到位，也增加了公众参与立法的难度。不少群众即便参与讨论、提出意见的效果也不理想。”
“其实立法是一种利益平衡，需要照顾到正反双方的意见，针对立法项目和争议较大的条款，经过充分辩论之后，立法者才能看清楚其中的利害关系，从而找到公共利益的"最大公约数"。”省人大代表、深圳市律协党组书记张丽杰说，立法是分配社会资源、权利、利益等的制度性安排，“开门立法”则是一个沟通、博弈、妥协、包容的过程。而目前很难见到各方利益诉求之间、利益相关者与专家之间的意见交流和交锋，常见的形式是各方陈述各自观点，场面较为平淡，观点大多难以形成对抗。
3
“门要开得大，客要请得对”
2014年7月7日，深圳市委发布《关于进一步发挥市人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》，推动建立“人大主导、多方参与”特区立法新机制，将民主立法作为顶层制度设计的5大环节之一。
如此说来，深圳是否缺乏“开门立法”的公众基础？答案是否定的，这一点在2012年《深圳市社会医疗保险办法（修订稿）》公开征求意见时可见一斑。
当年5月，市法制办网站在官方网站上公布了该办法的征求意见稿，起先一直未引起坊间关注，直到媒体报道后才被大部分人知晓。但由于意见稿中，未对条款有详细解释，导致关于“累计缴费期限满25年方可不再缴费”和“医保断缴3个月以上，连续缴费清零”的质疑与焦虑情绪在网络发酵，进而在论坛、微博等迅速传播。
随后，深圳大学劳动法和社会保障法研究所、深圳劳资关系发展论坛的专家学者和民间观察人士专门针对此事召开研讨会。就在意见征集截止日前5天，一场交锋在深圳新闻网“市民论坛”举行，风暴眼中的市社保基金管理局新闻发言人黄险峰，与市政协委员、深圳律师协会工会主席高树、深圳大学法学院教授翟玉娟、资深网友王磊和吴秋榜及深圳网友实时对话。最终，市法制办延长了意见征求时间，并收集到了4万多条市民意见，也是史上最多的一次。
官方也逐渐意识到“开门立法”中的种种问题，2014年7月7日深圳市委发布《关于进一步发挥市人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》（以下简称“意见”），推动建立“人大主导、多方参与”特区立法新机制，将民主立法作为顶层制度设计的5大环节之一，这是全国首部关于人大主导立法的专门文件。
“"开门立法"本身就是一个普法教育、释放意见、凝聚共识的过程，是未来深圳立法的必然趋势。而"门"要开得大、"客"要请得对，达到既"民主"又"科学"。”市人大常委会主任白天对“意见”十分认同，并反复在不同场合如是强调。而市人大在此后主导制定深圳医疗领域“基本法”的《深圳经济特区医疗条例》中，对如何“开大门，请对客”进行了深度实践。
“伤医事件频发，医患纠纷如何解决？过度医疗怎样避免？看病难看病贵能否缓解？”是深圳医改步入“深水区”面临的一系列敏感问题，市人大常委会为此专门委托第三方民调机构，针对上述问题展开万人民意调查。“这次可不是随机抽调或街坊，而是有针对性地赴全市10个行政区和新区，进行"一对一"的调查，并分别面向医护人员和患者市民设计了两套问卷。”
调查结果在向社会公布后，成为立法的重要依据。“比如，目前我国的医疗纠纷主要由卫生行政部门负责调解，但调查发现，市民对此普遍不信任，担心"医医相卫"。条例起草时即明确，医疗纠纷处理有四个渠道，并规定卫生行政部门不承担医患纠纷的行政调解。”
4
深圳立法进入精细化时代
如果说前20多年深圳立法是解决有法可依问题，那么今后将逐步“转型升级”。近日出台的市人大常委会《年度立法计划编制和实施办法》等4个立法新规则标志着深圳立法进入精细化时代。
“如果说前20多年深圳立法是解决有法可依问题，那么现在的立法则要逐步"转型升级"，更加注重立良法。”白天说，新形势下，公众对立法的期盼，已经不是有没有法，而是法立得好不好、管不管用、能不能解决实际问题，未来深圳的立法要朝精细化方向发展，增强可操作性。王璞也认为，建设“一流法治”城市将是深圳未来发展的最核心竞争优势，应通过立法创新最大限度创造“制度红利”。
因此，人大在主导立法的过程中，除了建立起草有关重要法律法规机制、完善法律法规审议制度、创新法律法规审议方式（如增加联组审议、重要条款可以单独表决、推进立法精细化等）外，最重要的方面即把公开原则贯穿立法全过程。“以问题为导向，加强调查研究，建立基层立法联系点制度，广泛听取各方意见，健全公众意见采纳情况反馈机制。”市人大代表、市人大常委会内务司法委主任傅伦博说。
就在2014年“12·4”首个国家宪法日，市人大常委会主任会议再次完善立法项目征集、法规文本起草、审议意见处理、法规实施评估等整个法规“生产链条”，新出台《立法技术规范》、《在立法中进一步发扬民主》、《年度立法计划编制和实施办法》以及修改后的《法规实施情况报告制度实施办法》4项立法制度。
其中，《年度立法计划编制和实施办法》明确表示，立法项目建议征集的范围扩大到11个方面，包括全体市人大代表、社会公众，市委、市政府、市政协系统，各人民团体等。
而市人大网站也将设立立法项目建议征集平台，除了在一年一度编制立法计划时提建议外，任何单位、个人都可以通过征集平台，随时提出立法项目建议。而项目建议征集后，如遇到复杂、重大或者争议较大的项目建议，人大将委托相关专业机构进行研究论证。
《在立法工作中进一步发扬民主的规定》的新规则表示，有别于以往只向公众公开法规草案不同，今后立法规划、立法计划、法规草案及其说明、法规草案修改稿及其修改情况说明、审议结果报告等立法信息，将全部通过人大门户网站等媒介向社会公开，“这几乎是晒出立法的全过程”。
同时，该规定还要求建立意见集中反馈机制，收集到的公众意见和建议，在整理和论证后，将在各个环节的修改情况说明中予以体现，让公众知道自己所提的立法意见是如何处理的。
市法制办也表示，将要求立法项目的主办处室应对公众建议认真研究、合理采纳，提请市政府常务会议时要附书面的采纳情况及简要理由；属于网上征求意见的法规，还要以一定形式予以反馈。“今年还将以多种形式介绍立法项目的起草背景，引导公众参与讨论提出意见。同时，尝试在报纸、政府网站、新闻媒体等平台上，开辟在线访谈、立法项目论坛、征求意见专栏等形式，以及采取个别访谈、上门征求意见、民意调查、委托等创新形式开门立法。”王璞说。
来源：南方报网—南方日报
